​La nueva ley de industria y autonomía estratégica y su impacto sobre la defensa (II)

Viene de: La nueva ley de industria y autonomía estratégica y su impacto sobre la defensa (I)

Análisis

Esta ley tiene un carácter intervencionista sobre la economía y pretende introducir medidas destinadas a alcanzar los objetivos industriales, que se supone el libre mercado no ha sido capaz de lograr por sí mismo en la forma deseada. Esto es particularmente cierto en las economías de los EE.UU. y la Unión Europea en los que el mecanismo de mercado, unido a la creciente globalización, ha provocado la desindustrialización de algunas partes de sus economías que han ido perdiendo la competitividad que en el pasado tuvieron. Esto es consecuencia de la reducción de márgenes que ha experimentado la industria fruto de crecientes costes salariales (en comparación con otras naciones), restricciones legales (industria que deben observar normativas ecológicas más estrictas), una competición internacional más fuerte fruto de la citada globalización y del desarrollo económico de muchas naciones emergentes, y en ocasiones un apoyo estatal considerable que, en ocasiones, llega a incumplir las normativas de la Organización Mundial del Comercio en esta materia. 

El resultado es que muchas empresas han visto inviable su negocio actual y han modificado su actividad hacia otros sectores donde tengan una mayor ventaja comparativa, mientras que, en otros casos, han reducido su plantilla o simplemente han cerrado y despedido a sus trabajadores. Esto ha supuesto una reordenación substancial de la industria en la mayoría de las naciones de Occidente. La industria de defensa no ha sido insensible a este problema y ha encontrado, igualmente, que muchos componentes de su cadena de suministro no proceden localmente, sino de terceras naciones, donde no siempre se sabe su procedencia exacta y el riesgo que podría ocasionar su falta de suministro. Esto obliga a considerar esta cuestión en todos los suministros para la defensa, un problema al que también se enfrentan naciones como los EE.UU. en los que, a posteriori, se han identificado componentes extranjeros en sus sistemas de armas que, en algunos casos, muestran una cierta criticidad.

Desde un punto de vista estratégico, esta pérdida de capacidad industrial se ve como un peligro importante en la medida que la dependencia de cadenas de valor exterior supone riesgos de desabastecimiento, como ha ocurrido en el caso del COVID con determinados productos sanitarios (v.g. mascarillas), o determinados componentes que precisa el sector de la automoción para la fabricación de vehículos, un sector económicamente muy relevante. Además, esta dependencia puede ser utilizada de manera estratégica por las naciones proveedoras, lo que podría condicionar la soberanía nacional en diversas áreas, y en particular en las cuestiones relacionadas con su seguridad y su defensa.

El papel decreciente de las economías norteamericana y europea en la economía mundial está mostrando este problema de forma cada vez más intensa. En efectos, naciones como China, pero también Japón, Corea o Taiwán, tienen un peso cada vez más considerable y desean tener un papel más activo en la economía mundial compitiendo abiertamente con los EE.UU. y Europa en aquellos sectores que, tras muchos años de inversión y aprendizaje, se muestran especialmente competitivos. Por lo tanto, es bastante probable que la obtención de ciertos bienes y servicios se apoye, cada vez más, en cadenas de suministro con componentes procedentes del exterior. No se trata, en cualquier caso, de un problema exclusivo de Europa o de España que vaya en una única dirección. 

Las industrias de China, Japón, Corea o India se enfrentan a problemas parecidos cuando se trata de obtener determinadas materias primas o componentes intermedios para producir determinados bienes y servicios nacionalmente, algunos de los cuales proceden igualmente de Europa o de los Estados Unidos. Las políticas “Made in China” o “Made in India” sugieren también actividades destinadas a potenciar sectores nacionales y evitar igualmente, en la medida de lo posible, dependencias externas.

En este contexto comentado, la aplicación de esta ley no parece que vaya a ser fácil. En primer lugar, porque no se puede renunciar, hoy en día, a la globalización y la internacionalización de la cadena de suministro. Los avances y la prosperidad mundial tienen mucho que ver con la intensificación del comercio que han facilitado la difusión del conocimiento, de la tecnología y de una producción más eficaz y un mayor bienestar para la sociedad. Es decir, solo se puede buscar una autonomía estratégica abierta que no cierre los mercados a otras naciones que respetan las reglas de comercio y son buenos vecinos y aliados. En este marco, será necesario determinar qué capacidades industriales tienen un carácter estratégico, dado que su ausencia o su pérdida podría causar daño sobre el nivel de vida, la prosperidad y la seguridad nacional. Además, será necesario determinar el nivel de riesgo que tiene su adquisición en el exterior. Realizar este ejercicio resulta ser una tarea ciertamente complicada. 

En efecto, será necesario determinar, de manera objetiva, qué bienes y servicios se consideran estratégicos y qué debilidades aparecen en el ecosistema productivo que pueden ahogar su suministro, para determinar los planes industriales que deberán resolver esta circunstancia. Esta decisión debería tener un carácter claramente objetivo, ya que, en caso contrario, seria objeto de críticas pues podría dar lugar a favorecer determinados sectores frente a otros de forma injustificada (2). Esto obliga a mostrar especial transparencia y justificar adecuadamente las reglas y criterios que se usarán con este propósito. Así, por ejemplo, tendría poco sentido que los suministros procedentes de la UE usados para cubrir posibles deficiencias industriales requirieran actuaciones de esta ley. Igualmente, ocurriría con aquellas naciones con las que existe un intercambio comercial intenso donde las dependencias comerciales entre los dos Estados son amplias y existe una relación histórica de buena vecindad.

En segundo lugar, los planes de (re)industrialización destinados a este fin van a enfrentarse a un sector privado que puede mostrar una cierta reticencia, pues, en muchos casos, ha decidido abandonar estas actividades industriales dada su baja rentabilidad o piensa que las condiciones para ofrecer estos productos o servicios no son especialmente rentables por su esporádica demanda o por sus reducidos beneficios. Además, la recuperación de capacidades industriales puede conllevar inversiones considerables (tanto en personal como en medios productivos) que la industria no está especialmente interesada en realizar dadoas las condiciones que su comercialización establece. En este sentido, la aplicación de esta ley puede suponer costes considerables para el Estado, mientras que sus resultados pueden no estar especialmente garantizados.

En tercer lugar, hay que tener en cuenta que las necesidades sociales y los procesos productivos cambian constantemente. Esto supone que apostar por el carácter estratégico de ciertos bienes, o por ciertas tecnologías productivas, puede resultar incorrecto dando lugar a gastos irrevocables que no tendrán los resultados esperados. Determinar los procesos productivos, las tecnologías o los bienes considerados estratégicos con un grado de fiabilidad razonable es una tarea que puede ser especialmente costosa y difícil de llevar a cabo, pues requiere un conocimiento económico profundo de su demanda y de los medios técnicos de producción que exigen, lo cual requiere un amplio conocimiento de ingeniería. Todo ello hace difícil determinar los problemas de desabastecimiento de manera preventiva y encontrar fórmulas apropiadas para resolverlos en un tiempo razonable (3). En este sentido, el personal de la Administración, puede carecer de suficiente conocimiento en esta materia, y precisar de un apoyo externo considerable para lleva a cabo esta tarea. Los criterios para fijar la calidad de este servicio son especialmente importantes para garantizar que esta labor se realiza correctamente, un ejercicio que, en cualquier caso, habrá que repetir con frecuencia para adaptarse a los cambios que se producen de forma constante.

Conclusiones

Este artículo ha realizado un primer análisis de la nueva Ley de Industria y Autonomía Estratégica. En una primera lectura, parece que la ley aborda aspectos importantes que la anterior ley no había considerado y que pueden evitar situaciones de desabastecimiento que afecten al bienestar y la seguridad de nuestra sociedad. Por lo tanto, hay que ver esta Ley como un importante paso adelante en esta materia.

Sin embargo, y como dicen los ingleses, el diablo está en los detalles. Llevar a la práctica esta Ley y lograr los objetivos que se pretenden, no va a resultar fácil ni barato. En un entorno especialmente dinámico, identificar bienes y servicios clave es difícil cuando el conocimiento de la demanda y su evolución futura es imperfecto. Lo mismo ocurre cuando hay que determinar los procesos industriales estratégicos y sus cadenas de suministro para localizar sus debilidades y posibles cuellos de botella. Encontrar qué innovaciones son las apropiadas (es, decir, cuales son rentables y cubren importantes riesgos de abastecimiento) y lograr insertarlas con éxito en el sistema productivo es un reto importante que la simple promulgación de una ley resulta insuficiente para resolverlo.

En este contexto, parece especialmente apropiado una colaboración intensa entre el sector académico (expertos en economía e ingeniería), la Administración del Estado (incluido los Ministerios de Defensa y Exteriores) y la industria (bien sea pública o privada) para conjuntamente encontrar fórmulas que permitan superar las carencias y debilidades observadas. En este sentido, la evaluación previa del impacto que exige la ley para las medidas y programas públicos debe ser un elemento clave. Pero esta evaluación debe hacerse con especial objetividad, evitando una evaluación sesgada usada para favorecer un programa público cuya decisión se ha tomado previamente y que no responde bien a los criterios de objetividad establecidos.

Esperemos que las cuestiones planteadas en este artículo tengan una respuesta apropiada en el desarrollo reglamentario, así como los planes y programas específicos que se llevarán a cabo una vez se publique esta Ley.

2 Esto es particularmente importante, teniendo en cuenta que ciertas ayudas se pueden dar en condiciones de ausencia de concurrencia competitiva.

3 La propia Ley es consciente del grado de riesgo e incertidumbre que plantea su aplicación cuando en su artículo 41 habla de bancos de pruebas regulatorios y de apoyo.