El impacto de la Pesco en la obtención de medios para Defensa

La notificación de los Estados Miembros al Consejo y al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad del 13 de noviembre de 2017 de su intención de participar en una Cooperación Estructurada Permanente (Pesco, según su acrónimo en inglés) ha dado lugar a la Decisión del Consejo 2017/2315, del 11 de diciembre, por la que se establece esta estructura y se fija la lista de Estados Miembros participantes en la misma.

La gestación de esta estructura, largamente esperada, ha sido un proceso bastante lento. En efecto, el Tratado de Lisboa de 2006 ya recogía esta posibilidad que solo se ha logrado materializar once años más tarde, entre otras razones por la oposición del Reino Unido a la puesta en marcha de esta estructura.

Su establecimiento ha estado liderado por los cuatro grandes: Alemania, España, Francia e Italia. Si bien algunos estados abogaban por una Pesco con un nivel de compromiso y exigencia más alto que podía dejar fuera a otros Estados Miembros, al final ha triunfado un criterio inclusivo que ha permitido la participación de 25 de los 28 estados que forman la Unión Europea.

La decisión del Consejo va a tener importantes consecuencias para los Estados Miembros participantes por dos razones. Primero porque esta estructura constituye el embrión de un futuro ejército europeo cuyo principal fin será sostener la Política Común de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Segundo porque va a exigir compromisos vinculantes para los Estados Miembros que, como veremos, son bastante significativos y van a alterar la forma actual de funcionar del Ministerio de Defensa.

Aunque la lista de los compromisos comunes ambiciosos y más vinculantes de los Estados Miembros participantes en los cinco ámbitos, que figuran en el anexo de la decisión, ha quedado finalmente un tanto diluido, como hemos dicho, para facilitar una mayor participación; en cualquier caso, estos compromisos deberán cumplirse por los Estados Miembros participantes y su evolución se va a medir de una forma más exhaustiva con el objetivo final de alcanzar el nivel de ambición establecido, en términos generales, en la Estrategia Global de la Unión Europea. La idea es el desarrollo de la Pesco por etapas en la que figuren compromisos realistas y vinculantes y cuya tendencia más probable es que sean más exigentes en el futuro.

Uno los compromisos más importantes de la Pesco es la colaboración de los Estados Miembros participantes en proyectos de desarrollo de capacidades militares conjuntos, para reforzar el conjunto de capacidades militares que la UE pone a disposición de la Política Común de Seguridad y Defensa.

Tras esta breve introducción, vamos a analizar las principales dificultades que pueden surgir para cumplir los compromisos asumidos para participar en esta estructura y, en particular, las que tendrán que afrontar el Ministerio de Defensa y nuestra industria.

Los compromisos adquiridos

Pero, antes de analizar estas dificultades, vamos a examinar los principales compromisos adquirido y que tienen impacto en la obtención de los medios que precisa la defensa.

En primer lugar, está el compromiso de aumentar los presupuestos de defensa en términos reales con el objeto de alcanzar los objetivos acordados. En particular, se fijan objetivos sobre las cantidades destinadas a las inversiones y al gasto en I+D a nivel colectivo.

En segundo lugar, está el compromiso de aumentar los proyectos conjuntos y colaborativos en las capacidades de defensa de tipo estratégico que permitan superar las limitaciones y carencias actuales, así como el de desempeñar un papel substancial en el desarrollo de estas capacidades en marco del Plan de Desarrollo de Capacidades (CPD en inglés) y de la revisión coordinada anual de las capacidades (CARD en inglés), aunque se reconoce que está revisión es voluntaria. Para este fin, se contará con el apoyo del Fondo Europeo de Defensa para las adquisiciones conjuntas de valor para la UE y cuya financiación puede cubrir en torno al 20% de los costes de la adquisición.

En tercer lugar, los Estados Miembros participantes se comprometen a poner sus medios a disposición de la UE para lograr el nivel de ambición requerido por ésta. Además, se pretende un mecanismo de compromiso rápido nacional para el empleo de estos medios con el fin de no dilatar su despliegue en caso de crisis o conflicto.

En cuarto lugar, se establece el compromiso de mejorar la interoperabilidad de las fuerzas de los estados participantes lo que se traducirá en requisitos comunes y estándares de intercambio de información que habrá que tener en cuentas en los respectivos programas de obtención. Por último, los Estados Miembros participantes se comprometen a financiar, de forma común, las operaciones de la Política Europea de Seguridad y Defensa.

Impacto sobre el Ministerio de Defensa

La Pesco ha establecido una secretaría para su gestión compuesta por el Servicio de Acción Exterior, el Estado Mayor de la Unión Europea y la Agencia Europea de Defensa (EDA), cuyo fin principal será la supervisión, y en cierta medida la gestión, de la Pesco, lo que incluye la aprobación de los programas que vayan a recibir financiación de la Unión Europea.

Esto va a suponer una forma de trabajar muy distinta a nivel nacional pues, por una parte, se deberán ajustar los planes nacionales para cumplir con los compromisos adquiridos, haciendo hueco en los presupuestos a dichos compromisos, y por otra parte será necesario una coordinación intensa con los otros Estados Miembros para materializar los proyectos de colaboración para la obtención de capacidades militares, en estrecha colaboración con organizaciones como la EDA y la Occar.

En este sentido el nuevo ciclo inversor de la defensa deberá planificar y tener en cuenta los compromisos adquiridos (España figura en 12 de los 17 proyectos identificadas, liderando el proyecto de mando y control). Si bien los compromisos económicos en las primeras fases pueden ser pequeños, estos crecerán conforme se entre en la fase de desarrollo y producción. Puesto que la UE exige el compromiso de los Estados que se benefician del Fondo Europeo de adquirir esos equipos y sistemas va a resultar difícil abandonar estos programas, lo que puede dotar de mayor rigidez a los presupuestos al ser más difícil modificar las cantidades que han quedado comprometidas.

Además, los Estados Miembros participantes deberán reportar los Planes Nacionales de Implementación de la Pesco en el que tendrán que explicar las acciones concretas que llevarán a cabo para cumplir con los compromisos más vinculantes y como satisfarán los objetivos más precisos que se establezcan en las etapas definidas en la Pesco (actualmente están previstas dos 2018-2020 y 2021-2025).Se prevé que estos planes sean accesibles al resto de los Estados Miembros participantes, posiblemente como forma de aumentar su compromiso con la Pesco.

En segundo lugar, el Ministerio de Defensa deberá participar de forma colaborativa en la definición de estos sistemas y en el establecimiento de sus requisitos, teniendo en cuenta las necesidades operativas que precisarán sus fuerzas cuando tengan que hacer frente a situaciones de crisis o conflictos. Esto obligará a armonizar los requisitos con los otros Estados participantes en el proyecto lo que va a suponer un esfuerzo importante. Su gestión se realizará en base a un conjunto de reglas de gobierno que la propia Pesco va a establecer, teniendo obligación los estados de informar regularmente al Consejo sobre el desarrollo de estos proyectos.

En tercer lugar, el ministerio debería hacer un uso inteligente de esta iniciativa y proponer a otros Estados Miembros proyectos que, siendo importantes para apoyar la PCSD, también satisfagan las necesidades nacionales de defensa, pues de esta forma se obtendrían las ventajas de un programa internacional, así como de los fondos de la Unión Europea, lo que podrían traducirse en equipos con mayores prestaciones y un coste para el erario público inferior.

En último lugar, pero no por ello menos importante, el ministerio en colaboración con la industria debe buscar acomodo para que nuestras capacidades industriales tengan una participación acorde con la cantidad que destinan a financiar estos programas. Esto va a requerir de una cooperación público-privada que exigirá el correspondiente desarrollo institucional para alcanzar este objetivo.

Impacto sobre la Industria

Ciertamente, los compromisos de la Pesco supone una oportunidad económica de primera magnitud para la industria de defensa y en particular para nuestra industria. Primero porque es una oportunidad para nuevos contratos de investigación, desarrollo y producción de bienes y equipos de defensa que supera las fronteras nacionales y se sitúa en el marco de la propia Unión Europea, sin contar con la posibilidad que pueda traer la exportación si el producto es especialmente competitivo.

Sin embargo, el marco de la contratación de estos sistemas va a ser completamente diferente. Primero porque se van a realizar en el contexto de programas internacionales y segundo porque la dirección y gestión de estos programas va a estar controlado fundamentalmente por la Agencia Europea de Defensa, la Occar y la Comisión Europea. Este marco va a ser indudablemente más competitivo y va a demandar un nivel de exigencia mayor para la industria.

Además, va a ser necesario que las empresas del sector sean más internacionales y desarrollen relaciones con otras empresas de la Unión Europea para presentar propuestas de desarrollo conjunto de los programas acordados por los Estados Miembros participantes, si quieren obtener una parte significativa de las cantidades económicas asignadas al Fondo Europeo de Defensa. Si bien muchas empresas del sector han desarrollado este conjunto de relaciones existe ciertamente bastante camino por recorrer para muchas otras, en particular las pequeñas y medianas empresas, que pueden ver como los fondos destinados por España a la Pesco no generan los retornos industriales esperados y no les reportan beneficios.

Conclusiones

La participación de España en la Pesco es una buena noticia para todos, pues establece mecanismos que van a facilitar nuestra participación en operaciones de mantenimiento de la paz, humanitarias y de gestión de crisis. Nuestra participación temprana en esta iniciativa nos garantiza un lugar relevante en lo que va a ser, sin duda, el futuro ejército europeo.

Sin embargo, esta participación exige compromisos importantes por parte del Ministerio de Defensa cuyo cumplimiento va a ser complicado, teniendo en cuenta los recursos humanos y económicos actualmente disponibles y los que se prevén en el futuro. Esto hace necesario un importante debate social sobre nuestra participación en la Pesco, para lograr los consensos necesarios que asegure el correspondiente apoyo parlamentario y la continuidad de los recursos económicos que esta participación demandará.