​El papel de la nueva comisaría de Defensa y Espacio de la Unión Europea

La recientemente reelegida presidenta de la Unión Europea, Ursula von der Leyen, nombrada tras las elecciones europeas del pasado junio, ha creado una nueva comisaría para los asuntos relacionados con la Defensa y el Espacio. Se trata de una novedad significativa, al elevar este tema desde la categoría de una Dirección General a la de una Comisaría, mostrando la mayor importancia que se otorga a este asunto en comparación con el pasado. Y es fruto, en gran medida, de la creciente tensión geopolítica e inestabilidad global, manifestada en los conflictos de Ucrania y Oriente Próximo (Gaza, Siria), pues la gestión de estos asuntos puede tener un efecto significativo sobre la seguridad y bienestar de los europeos.

Pero, ¿cuál va a ser el papel que va a desempeñar este nueva Comisaría? Al frente estará Andrius Kubilius, primer ministro de Lituania de 2008 a 2012, y un hombre con un buen conocimiento de la Federación Rusa. Un bosquejo del mismo se puede encontrar en la Carta del Mandato (Mission Letter) que le ha remitido la presidenta Ursula von Leyden, el pasado uno de diciembre, donde establece los cometidos específicos que deberá llevar a cabo en esta legislatura.

Lo que se plantea es dar un paso adelante en materia de defensa para lo que será necesario reflexionar sobre la arquitectura de seguridad y defensa europea e invertir en la misma. Aunque la presidenta reconoce que los Estados Miembro son responsables de sus fuerzas armadas, también considera que Europa, en su conjunto, puede hacer muchas cosas y dar soporte en materias como inversiones, industria, adquisiciones, investigación, innovación y otros temas relacionados. En este sentido, se piensa que se debe gastar más, mejor y europeo. El objetivo último sería alcanzar una Unión Europea de Defensa para lo que deberá trabajar conjuntamente con el Alto Representante / Vicepresidente en los siguientes asuntos:

-Presentar un Libro Blanco sobre el futuro de la Defensa Europea en los primeros 100 días de su mandato. Este libro deberá ofrecer una nueva aproximación a la defensa e identificar las necesidades de inversión para proporcionar capacidades de defensa europeas que cubran el espectro completo de forma que pueda hacerse frente a las contingencias militares más extremas.

-Contribuir a obtener una visión y ambición compartida para lo que recomienda trabajar sobre el informe Niinistö sobre cómo mejorar, en materia de seguridad, el nivel de preparación y disponibilidad de carácter civil y militar de Europa.

-Trabajar con los Estados Miembro para reforzar la movilidad militar, eliminando las barreras existentes en colaboración con el Comisario de Transporte y haciendo uso de la infraestructura de transporte europea que pueda tener uso civil y militar.

-Identificar y aprovechar el potencial de uso dual y civil-militar en todos los dominios, aprovechando márgenes legales y regulatorios.

-Crear un verdadero Mercado Único de productos y servicios para la defensa, mejorando la capacidad productiva y promoviendo la compra conjunta de equipos europeos. Deberá proponer acciones para reducir las barreras de la cooperación transfronteriza, reducir la carga administrativa y contribuir a la especialización, así como integrar a las PYMEs en las cadenas de suministro.

-Aumentar la agregación de la demanda de bienes de defensa entre los Estados Miembro y trabajar en la estandarización y armonización de los equipos de defensa de acuerdo con la recomendación del informe Draghi.

-Liderar las propuestas de proyectos de defensa de interés Común para Europa. En particular, en el diseño e implementación de un proyecto común sobre un Escudo Aéreo de Defensa y sobre ciberdefensa.

-Vigilar la implementación de la Estrategia Industrial Europea de Defensa (EDIS), apoyar la negociación exitosa de Programa Industrial Europeo de Defensa (EDIP), actualmente en el Parlamento, para centrarse después en su implementación con el fin de promover e incentivar la compra común de equipos de defensa.

-Reforzar el Fondo Europeo de Defensa (EDF) para invertir en capacidades de defensa de alto nivel en áreas críticas terrestres, navales, aéreas, alerta temprana en el espacio y ciber.

-Implementar con rapidez la Ley sobre el refuerzo de la industria europea a través de la compra común (EDIRPA) y la Ley sobre el soporte a la producción de munición (ASAP), buscando la forma de escalar estas medidas, orientadas al corto plazo, para preparar el camino de un programa de defensa futuro más ambicioso.

-Trabajar para incentivar la inversión pública y privada en defensa, notablemente con el Banco Europeo de Inversiones, otras instituciones financieras y bancos privados, que ayuden a financiar y eliminar el riesgo en proyectos conjuntos de defensa y en la innovación en defensa.

-Contribuir al tratamiento de la vulnerabilidad europea a ciberataques y ataques híbridos y construir resiliencia y capacidad para contrarrestarlos de forma robusta y efectiva.

-Reforzar la asociación entre la UE y la OTAN, en colaboración con el Alto Representante, para cubrir todas las amenazas existentes.

-Garantizar el cumplimiento de la Estrategia Espacial para la Seguridad y la Defensa de la Unión Europea en colaboración con el Alto Representante.

-Promover una industria espacial fuerte e innovadora, manteniendo el acceso europeo autónomo, fiable y efectivo en coste. En particular en el desarrollo, despliegue y uso de activos en el espacio como Copérnico, Galileo e IRIS sobre observación, navegación y comunicaciones.

-Promover, igualmente, un mercado interno de productos y servicios para el espacio.

-Liderar la elaboración de una futura Ley Europea del Espacio en la que se establezca, de acuerdo con la recomendación del informe Draghi, normas y estándares comunes para las actividades del espacio y armonizar los requisitos para la concesión de licencias.

-Proponer una Estrategia sobre la economía de datos del espacio para aprovechar el potencial de la tecnología, productos y datos derivados del espacio.

Análisis

Como se puede ver, los cometidos asignados son especialmente ambiciosos, aunque ciertamente genéricos, algo inevitable si se tiene en cuenta la duración de la legislatura. Muchos de ellos responden a acciones que ya están en marcha desde hace bastantes años, pero que no han conseguido alcanzar el nivel deseado en sus objetivos. Otros cometidos responden a la elaboración de estrategias o desarrollos normativos, muy frecuentes en la UE, que, aunque, interesantes, sin un desarrollo real, tienen en la práctica unos efectos relativamente limitados sobre los necesarios cambios en el comportamiento de los diferentes agentes involucrados en estas materias para alcanzar los fines perseguidos. En ciertas cuestiones, sus cometidos dependen más del papel que ejerzan otros organismos (v.g. vicepresidencia de soberanía tecnológica, seguridad y democracia, Banco Europeo de Inversiones). Al hablar de capacidades militares, sorprende que no se mencione la Brújula Estratégica, un documento que de alguna forma debería ser una guía clave. Igualmente, no hay referencias al papel de la Agencia Europea de Defensa, una organización clave en la actual arquitectura europea de defensa.

Una de los principales problemas al que se va a enfrentar este Comisario y que va a dificultar su gestión es el carácter intergubernamental de las cuestiones de seguridad y defensa, al requerirse la unanimidad de los Estados Miembro en la toma de decisiones en estas materias, un problema que la Comisión deberá soslayar buscando constantemente el consenso y acercando posturas entre los Estados Miembro que suele, en ciertos casos, diferir bastante. Se trata de una actividad que suele dotar de inercia a los progresos que se quieren lograr en estos asuntos, ya que no es factible aplicar sanciones por incumplimiento. Así, por ejemplo, los Estados Miembro pueden ser renuentes a llegar a acuerdos en muchas cuestiones, amparándose en el artículo 346 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, como por ejemplo en la agregación de la demanda que recomienda Draghi, o la formación de un mercado único en defensa. En este sentido, actualmente la compra de armamento no siempre se realiza dentro de la Unión Europea y en las adquisiciones de defensa es habitual dar prioridad a la industria nacional, aunque no siempre sea la más competitiva o la más efectiva en coste. Por otra parte, alcanzar consenso en los proyectos de defensa de interés común pueden ser difícil de lograr, cuando se piensa que estos proyectos deben de situarse en el marco de la OTAN o los retornos para la industria nacional se consideran demasiado bajos. En este contexto, y aunque el Comisario tenga el papel de vigilar la consecución de los objetivos establecidos en el EDIS[1], su cumplimiento puede mostrarse complicado y ser insuficiente para tener una base tecnológica e industrial más eficiente y con una mejor respuesta a las necesidades.

Uno de los instrumentos de persuasión más importantes está relacionado con el presupuesto comunitario y las cantidades que hay destinadas a los temas de defensa. La gestión de estos fondos y su asignación a los diferentes programas y proyectos previstos es un elemento que ayuda a alcanzar el consenso con más facilidad tanto de los gobiernos como de la industria. Aunque el Comisario tiene, entre sus cometidos, la elaboración de este presupuesto, de acuerdo con las prioridades estratégicas de la UE y su nivel de ambición, deberá coordinarse con el Comisario encargado de elaborar el Presupuesto que, desafortunadamente, tiene que atender también a otras necesidades tan importantes o perentorias como la defensa. El problema actual es que las cifras asignadas a esta materia, en el marco financiero plurianual, son actualmente relativamente bajas por lo que este nivel de persuasión es, hoy por hoy, relativamente moderado. Sin embargo, es más que probable que dichas cifras aumenten considerablemente en los próximos años, en particular si la Unión Europea decide endeudarse para hacer frente a las necesidades identificadas en defensa.

La presentación del Libro Blanco dentro de 100 días (primeros de marzo) va a constituir un hito importante de esta nueva Comisaria, pues va a servir para poner más en claro, cual es la visión del Comisario y conocer el alcance y los objetivos que pretende lograr en cada uno de los cometidos asignados. En este sentido, será interesante conocer hasta qué grado hará suyas las recomendaciones de los informes Letta, Draghi y Niinistö, ya que algunas de ellas parecen importantes para superar las importantes limitaciones que existen actualmente en defensa y espacio en Europa.

[1] Por ejemplo alcanzar en 2030 la producción colaborativa del 40% de los equipos de defensa.