El lento caminar de la Base Industrial y Tecnológica de la Defensa Europea

La reciente cumbre del Consejo de la Unión Europea del 25 y 26 de junio de 2015 en la que se han revisado los acuerdos alcanzados en diciembre de 2013 ha vuelto a poner de manifiesto el lento y difícil desarrollo de una Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) y de una Base Industrial y Tecnología de la Defensa Europea integrada, sostenible, innovadora y competitiva. En este breve artículo, vamos a indagar sobre las razones del lento avance de esta base industrial y tecnológica.

Los problemas de la industria europea de la defensa

La industria de la defensa es un sector de la economía con unas características que tienen importantes repercusiones sobre su funcionamiento.

En primer lugar, se trata de una industria en el que la innovación desempeña un papel importante. Es decir, la posición de la industria en el sector está condicionada por el desarrollo de nuevos productos y servicios para la defensa que debe ser sostenido con su venta a las Fuerzas Armadas. Estos desarrollos implican unos costes fijos considerables. La cuantía, el elevado riesgo e incertidumbre de los retornos de estas inversiones hacen necesario su financiación estatal. En otras palabras, la competitividad del sector viene condicionada en gran medida por las disponibilidades presupuestarias del Estado en esta materia, disponibilidades que han sufrido una merma importante durante la reciente crisis económica y cuyos efectos sobre el sector están por analizar. Este hecho genera un problema complementario, pues si las inversiones de los Estados difieren, las industrias de las naciones que dediquen más presupuesto a la obtención de equipos y servicios para la defensa disfrutarán de una ventaja competitiva superior.

En segundo lugar, se trata de una industria donde la competencia es bastante limitada, en particular en los productos y sistemas de armas más avanzados, pues se trata de productos hechos a medida y de difícil sustitución. Aunque en la fase inicial del producto puede existir una fuerte competencia empresarial (cuando es posible que más de un contratista disponga de un producto o tenga capacidad de producirlo), ésta desaparece una vez adjudicado el contrato. Es decir, la posibilidad de usar la competencia como estimulo para mejorar la eficiencia del sector es inferior.

En tercer lugar, la complejidad del desarrollo de los los productos y los costes asociados, así como la forma de producirlos hace que las economías de escala, gama y aprendizaje sean especialmente importantes en este sector. Por lo tanto, la dimensión de las empresas y de la demanda son factores que condicionan igualmente la competitividad del sector.

En cuarto lugar, las razones de soberanía nacional hacen que sea beneficioso un suministro autónomo en caso de conflicto armado. Esto hace que el suministro nacional tenga habitualmente preferencia sobre proveedores extranjeros. La importancia de este hecho ha supuesto que el Tratado de la UE, recoja en su artículo 346 que los intereses nacionales de seguridad tienen prioridad sobre el funcionamiento del mercado interno de la UE. Este hecho ha configurado un mercado de la defensa europeo fragmentado. Fragmentación que solo se quiebra cuando la demanda nacional para determinados sistemas de armas sofisticados resulta insuficiente o irregular para mantener una industria competitiva, en cuyo caso se buscan acuerdos con otras naciones para el suministro.

Las soluciones de la Unión Europea

Una vez vista la problemática del sector, vamos a ver las soluciones que a nivel de la Unión Europea se están buscando para reforzar este sector.

Para ello es necesario examinar primero los avances logrados en la PCSD. En efecto, esta política con un fuerte carácter intergubernamental, condiciona por otra parte los avances en el desarrollo de la industria europea de defensa. En este sentido hay que señalar el lento progreso en esta materia. El planeamiento y ejecución de las misiones PCSD precisa de un mayor progreso, y a pesar del cambio en la situación internacional no se espera que hasta junio de 2016 se presente al Consejo la Estrategia Global de la UE en Política Exterior y de Seguridad.

Este lento desarrollo supone un freno para lograr una mayor integración de la industria europea de la defensa, pues para ello se precisa una mayor integración de su demanda, área en la que no se aprecian, por el momento, grandes progresos. A pesar de que la creación de la Agencia Europea de la Defensa ha contribuido a elaborar un Plan Europeo de Capacidades, las contribuciones de los Estados a las capacidades son voluntarias y la adquisición de los medios para estas capacidades está condicionada igualmente por las preferencias nacionales de suministro en base a acuerdos multilaterales, adquisiciones a través de organismos supranacionales como la OCCAR, acuerdos bilaterales o simplemente de un suministro nacional. Ciertamente esta estructura organizativa no resulta especialmente eficaz para lograr una mayor coordinación entre los Estados Miembros y generar una demanda agregada mayor, ni favorece a la industria.

En este sentido, si observamos los comunicados de la Comisión, vemos que solo existen actualmente cuatro programas relevantes: aviones no tripulados, abastecimiento en vuelo, satélites de comunicación gubernamentales, y ciberseguridad, proyectos en los que no participan todos los Estados Miembros. Sin embargo, parece evidente que hay más áreas de la defensa donde los acuerdos sobre adquisiciones conjuntas podrían ayudar a mejorar las capacidades industriales europeas.

Por otra parte, la capacidad de las naciones de definir los requisitos de los sistemas que quieren comprar y donde la posibilidad de invocar el artículo 346 permite realizar adquisiciones en las que la industria de otras naciones de la Unión Europea no puede participar. En este marco parece difícil progresar hacia un mercado europeo de la defensa donde las empresas puedan operar libremente como quiere la Comisión.

Si bien es posible que en el futuro una Comisión más vigilante impida un uso abusivo del artículo 346 con el único fin de favorecer la industria nacional, está claro que es improbable que las naciones abandonen voluntariamente esta preferencia, si no existe un contexto donde esta preferencia pierda su valor. En este sentido, se está elaborando un régimen de seguridad de suministro, cuestión sobre la que de momento no se puede hacer ninguna valoración. Además, el uso de este artículo tiene una explicación racional si tenemos en cuenta que la divergencia entre el gasto en defensa de los Estados Miembros crea un marco desequilibrado a favor de los que más invierten, situación que las naciones con menor presupuesto intentan corregir. Esta importante cuestión es claramente ignorada por los documentos del Consejo o de la Comisión.

Las compensaciones industriales tan habituales en la defensa como política de fomento del sector industrial es otra área donde la Comisión quiere actuar al no ser compatibles con el mercado interno. Pero, el elevado coste de los programas de obtención, el efecto palanca que puede tener sobre la industria y los ahorros sobre la balanza comercial son factores a favor de mantener esta práctica. En esta materia, la Comisión propone como alternativa facilitar el acceso de las PYMEs a las cadenas de suministro. Pero parece evidente que esta participación es más fácil de asegurar mediante el empleo de la compensación. Por otra parte, la invocación del artículo 346 puede ser factible cuando las compensaciones se enmarcan en la formación de una base nacional para la producción o el mantenimiento del sistema de armas.

En otro orden de cosas, el reforzamiento de la base industrial y tecnológica de la defensa requiere de una demanda de productos y servicios mayor. Pero, aparte de una declaración institucional genérica, no parece que de esta cumbre hayan surgido compromisos concretos de los Estados Miembros para dedicar más presupuesto, tanto para la investigación y desarrollo como para la producción de bienes y servicios para la defensa, elemento esencial para lograr una industria innovadora y competitiva. En este sentido, lo único que se perfila es una Acción Preparatoria sobre la investigación relacionada con la PCSD para el periodo 2017-2020 con un presupuesto aproximado de 15 millones de euros, una cifra ciertamente magra. Además, la acción deberá estar encaminada a potenciar tecnologías con un uso dual, es decir, con aplicación tanto al campo civil como al militar. Esta decisión, quizá motivada por la reticencia de algunos Estados Miembros a financiar proyectos puramente militares, ofrece menos interés a la investigación de defensa, fundamentalmente orientada a ejecutar de forma eficaz la misión. La Comisión también ha presentado otras propuestas cuyo impacto y efecto real están todavía por determinar. La primera es el empleo de los Fondos Estructurales de desarrollo regional para financiar proyectos duales. La segunda es el aprovechamiento del programa de competitividad de la Comisión para PYMEs (COSME 2014-2020). Por último, se ha sugerido el apoyo del Banco Europeo de Inversiones en proyectos de defensa.

En el área de una mayor competitividad, la Comisión está trabajando es facilitar la integración de las PYMEs en las cadenas de suministro de los proveedores de defensa. Si bien esta política es encomiable, hay que tener en cuenta que la integración de las PYMEs en las cadenas de suministro está condicionada por sus capacidades técnicas e industriales que suelen ser muy específicas, lo que limita el número de competidores. Además las ventajas que ofrece una relación a largo plazo entre compradores y suministradores (que conlleva un menor coste de las transacciones) limitan los posibles beneficios de una apertura a la competencia de la cadena de suministro. En resumen, los efectos de esta política para reforzar la base industrial y tecnológica de la defensa podrían ser un tanto marginales.

Conclusiones

La industria de la defensa difiere en gran medida de los mercados de bienes de consumo masivo donde la competencia favorece el suministro de productos y servicios mejores y más baratos que aumentan el bienestar de los ciudadanos. El carácter estratégico de este sector hace que las consideraciones políticas tengan un peso importante frente a las consideraciones puramente económicas. En este sentido, la parte más importante de este mercado está sujeta a acuerdos entre naciones y suministro en condiciones de monopolio, áreas en las que el papel de la Comisión Europea es ciertamente limitado.

Como se ha podido ver, los cambios que pueden producir una mejora substancial de esta industria, no parece, a la vista de los resultados de esta cumbre, que se vayan a producir de forma inmediata. Pero, en este contexto, los deseos de autonomía estratégica de los europeos y de una industria de defensa más eficiente, capaz de generar empleo y desarrollar productos competitivos internacionalmente puede quedar ciertamente en deseo más que en realidad factible, no solo por la poderosa industria norteamericana, sino por la creciente competitividad de naciones como Brasil, Rusia, India o China. Probablemente sea necesaria una mayor voluntad política de los Estados Miembros para avanzar en una Europa capaz de actuar internacionalmente con voz propia. En este marco, el reforzamiento de la base tecnología e industrial de la defensa en Europa parece que va inexorablemente unido a los avances que se produzcan en la PCSD.

En este marco la industria española se enfrentará posiblemente a un mercado más abierto y más sujeto a la competencia en la que aparecerán retos, pero también oportunidades que, bien aprovechados, ayudarán a mejorar su posición. En este sentido, la reciente publicación del Consejo de Ministros de un catálogo de capacidades industriales y tecnológicas críticas proporciona un marco de actuación flexible para modular mejor nuestra integración. No obstante, centrarse exclusivamente en la demanda nacional y aferrarse al artículo 346 no parece que sea la mejor solución para atajar los males del sector. Una política activa e inteligente de la Administración y la industria orientada a aprovechar las oportunidades de financiación, elegir proyectos conjuntos con sus socios para reforzar sus capacidades tecnológicas e industriales, puede facilitar la integración de nuestra industria en la Unión Europea, garantizar su sostenibilidad cuando los proyectos nacionales son insuficientes para este fin, y de alguna forma aminorar los problemas de la fragmentación, en particular en proyectos de gran presupuesto y complejidad.