¿Una decisión apropiada

El Consejo de Ministros del pasado 12 de julio de 2019 acordó autorizar la celebración de un contrato para el suministro de Vehículos de Combate sobre Ruedas 8x8, lo que supone la aprobación para iniciar la fase de fabricación de este programa. La noticia ha sorprendido al sector, pues se esperaba que esta decisión no se tomara hasta la investidura del presidente del Gobierno y tras conocerse las pruebas de los prototipos desarrollados.

En este artículo vamos a analizar esta cuestión y examinar si realmente ha sido una decisión acertada, o si, por el contrario, esta decisión aumenta los riesgos del programa, reduce las opciones del ministerio y puede complicar, más que facilitar, la obtención de estos vehículos ampliamente demandados por el Ejército de Tierra.

Pero para ello debemos examinar primero el estado del programa, un programa que se inició en 2007 como consecuencia de las limitadas prestaciones de los Blindados Medios sobre Ruedas (BMR) del Ejército de Tierra, en particular su protección, como quedó demostrado en el despliegue realizado en el Líbano. El objetivo del programa es reemplazar los anticuados vehículos actuales –como el BMR M1; el Vehículo de Exploración de Caballería (VEC M1); los vehículos resistentes a minas y emboscadas Lince y RG-31; el Transporte Oruga Acorazado (TOA) M-113, y Vehículo de Combate de Zapadores (VCZ)– por un nuevo modelo con mejores características y con diversas configuraciones gracias a un diseño más modular.

Como es habitual en los programas de defensa la idea era lograr un suministro con una amplia participación de nuestra industria –aunque con colaboraciones puntuales de socios tecnológicos extranjeros en algunos elementos clave del sistema de armas–, y cuyas avanzadas prestaciones garantizaran su posible exportación al ser un tipo de vehículo demandado con creces por los ejércitos de otros estados. Desafortunadamente, la falta de financiación hizo que el programa se interrumpiera en 2010 y no se reanudó hasta el 31 de julio de 2015 cuando el Consejo de Ministros autorizó la celebración del contrato para los desarrollos tecnológicos que precisaba el nuevo vehículo de combate con tracción sobre sus 8 ruedas, más conocido como VCR 8x8 y que fue adjudicado a la Unión Temporal de Empresas (UTE) formada por Santa Bárbara, Indra y Sapa.

Los desarrollos, sin embargo y como es habitual en este tipo de proyectos, han tenido problemas. A ello hay que unir el deseo del Ejército de evaluar dos sistemas de armas más evolucionados, concretamente la torre Mini Samson (similar a la que montan los RG-31 en servicio) de la empresa israelí Rafael y la torre de manejo remoto Guardian de la empresa española Escribano M&E. Ésta ha sido la razón oficial por la que estos cinco prototipos no estuvieran disponibles en la fecha de entrega fijada inicialmente, noviembre de 2018, lo que motivó la concesión de una moratoria hasta abril de 2019 que luego se extendió al mes de julio. Sin embargo, los problemas no se han logrado resolver, algo que sugiere que su carácter no es menor, por lo que se ha solicitado un nuevo retraso hasta el mes de noviembre. Esto ha impedido, por el momento, efectuar las pruebas operativas de los vehículos, un paso esencial para validar su idoneidad operativa.

El contrato autorizado excluye la competencia internacional, en virtud del artículo 346 del Tratado Fundacional de la Unión Europea. Su valor máximo para la producción de 348 vehículos en sus diferentes configuraciones, incluidos los sistemas de misión y el correspondiente apoyo logístico se ha fijado en 2.083 millones de euros y cubre las anualidades de 2019 a 2030. El Acuerdo determina también la empresa adjudicataria: Santa Bárbara Sistemas como contratista principal e Indra y Sapa como subcontratistas de primer nivel, al considerarse que es la única alternativa con capacidad industrial para acometer esta fabricación. Al terminar esta fase se prevé contratar dos nuevos lotes de 365 y 285 unidades, lo que supondrá un suministro total de 998 unidades y un presupuesto total del programa de 3.836 millones de euros.

Un primer análisis nos muestra que este acuerdo se ha tomado sin haber finalizado la fase de reducción de riesgos, ya que todavía no se dispone de los prototipos y no se han podido evaluar en el campo de maniobras. Ciertamente, es más que probable que durante las pruebas (cuya duración probablemente sea larga) se identifiquen fallos y errores que hagan recomendable o exijan nuevas modificaciones y alteraciones de los diseños y nuevos ensayos en los prototipos hasta lograr un sistema que satisfaga razonablemente los requisitos establecidos. Esto impediría iniciar una fase de producción al no estar verificados suficientemente los prototipos, pues los costes de cualquier modificación del diseño durante la fase de producción aumentarían enormemente. Además, la falta de una configuración definitiva de los prototipos hace muy difícil estimar los costes de la fase de producción de los elementos y componentes que conforman el vehículo y realizar cualquier auditoría. En este sentido, la mala experiencia del submarino S-80, cuyos errores de diseño han repercutido negativamente sobre el programa al iniciarse prematuramente su producción, debería de ser un aviso para aquellos que deben de tomar decisiones. En este sentido, esta decisión va en contra de cualquier buena práctica de ingeniería y su uso no es, o debería no ser, habitual. A este respecto, podría haber tenido más sentido una tercera modificación del contrato de desarrollo.

Sorprende también la decisión de tener un contratista principal en vez de contratar la fase de producción a una Unión Temporal de Empresas (UTE), si tenemos en cuenta que la formación de consorcios es algo frecuente en los suministros en programas complejos de Defensa. Ciertamente, un interlocutor único facilita el diálogo con las Fuerzas Armadas, pero como autoridad de diseño puede imponer soluciones que los suministradores de subsistemas pueden encontrar poco adecuadas. Aunque, en la prensa se ha comentado que esa decisión se debe a una mala relación entre las empresas, el problema puede ser más profundo y estar motivado simplemente por la enorme dificultad de cualquier proceso innovador en el que solo se obtiene un diseño exitoso mediante un proceso reiterado de ensayos y errores que siempre resultan costosos para los socios y cuyos sobrecostes deben de absorberse entre ellos. Pensar que con un contratista principal estos problemas se resolverán fácilmente no deja de ser un pensamiento desiderativo. En efecto, en economía sabemos que una relación principal-agente, siempre conlleva importantes costes de transacción en un marco caracterizado por contratos incompletos, caracterizados por el riesgo y la incertidumbre como nos enseña el economista Oliver Williamson. En este contexto, una UTE con un mecanismo de gobierno apropiado, puede proporcionar también poderosos incentivos a los socios para llevar a buen puerto el contrato.

Pero ¿Por qué se ha aprobado este acuerdo, cuando lo más recomendable parece ser esperar unos meses a que se verifique que los diseños son realmente apropiados para la producción? La explicación podría deberse tanto a las presiones del Ejército de Tierra como al interés de la propia industria. En efecto, por una parte, el retraso en la contratación de la fase de producción se ve como una demora innecesaria que pondría en peligro la entrega de las primeras unidades a las Fuerzas Armadas tan largo tiempo esperadas. Por otra parte, el retraso en la contratación de la industria supondría una disminución de sus flujos de caja con un posible impacto negativo sobre sus beneficios, sus planes de contratación laboral o sus subcontrataciones. En efecto, en un sector donde las oportunidades para la industria de diversificar o encontrar otros clientes son bastante limitadas dadas su especialización, tener en cuenta estos aspectos es importante a la hora de decidir. Visto de esta manera, frenar las inversiones del programa, sería contraproducente para el sector, en términos de creación de riqueza y empleo.

En resumen, todo parece indicar que con esta decisión se pretende ganar tiempo y alcanzar así antes los objetivos del programa. Pero, la experiencia nos indica que, a veces, estos atajos son un espejismo, que los procesos de maduración de las tecnologías llevan su propio tiempo y que estas decisiones requieren parsimonia. Una decisión de esta naturaleza de gran transcendencia económica –dado su alto precio, larga duración y complejidad–, requiere una reflexión tranquila y profunda de los riesgos que se asumen de la que no debería estar exenta una mayor rendición de cuentas por parte del Gobierno, informando del estado del programa y de sus riesgos remanentes, así como de un debate parlamentario con el fin de contar verdaderamente con un amplio respaldo de sus miembros a la hora de elegir y dotar a las Fuerzas Armadas de los mejores medios que precisan para realizar sus misiones.