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¿Una estrategia de la industria de defensa europea adecuada?
El pasado 5 de marzo, se publicó un comunicado conjunto de la Comisión Europea y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad sobre una Estrategia Industrial para la Defensa Europea donde se describen sus principales objetivos y acciones encaminadas a fortalecer este sector. Se trata de una iniciativa importante en un contexto de mayores amenazas para la seguridad europea y de necesidad de apoyar a vecinos y futuros socios europeos (léase Ucrania) en situación de conflicto. Esta estrategia está soportada por el artículo 173 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) sobre su capacidad de elaborar políticas industriales. Se centra en elaborar medidas de fomento y de promoción de este sector industrial, aunque carece de capacidad para influir directamente sobre el presupuesto en estas materias de los Estados Miembro o en sus políticas particulares de adquisiciones en las que tienen plena soberanía. En este sentido, la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) que forma parte de la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea (PESC) tiene un carácter intergubernamental, por lo que cualquier acuerdo sobre la misma requiere de la unanimidad de los Estados Miembro. Esto hace que las medidas en esta materia gocen de un sólido y amplio apoyo, aunque complica especialmente alcanzarlos y favorece la inercia frente a la agilidad, flexibilidad y rapidez de respuesta que requiere las cuestiones relacionadas de seguridad y defensa. En resumen, esta estrategia trata de políticas de apoyo y de incentivar al sector industrial que, aunque bienvenidos, pueden resultar insuficientes para alcanzar los objetivos de la PCSD.
En este artículo se va a analizar el contenido de esta estrategia para ver hasta qué punto puede ayudar a fortalecer este sector industrial que ha tenido una relevancia menor tras el fin de la Guerra Fría y durante el amplio periodo de paz disfrutado donde la planificación y unos inventarios mínimos parecían suficientes para responder a las necesidades de defensa, pero que se ha visto en apuros para proporcionar con urgencia los medios que Ucrania necesita para su defensa, en particular cuando los EE.UU. muestran dificultades para aprobar nuevas ayudas. Esta estrategia se ha organizado en torno a cinco puntos clave:
- Invertir más, mejor, juntos y europeo.
- Una base industrial y tecnológica más eficiente y receptiva.
- Medios financieros apropiados.
- Una cultura de preparación para la defensa transversal
- Favorecer la colaboración.
A continuación, se analizan con detalle sus aspectos más novedosos.
Invertir más, mejor, juntos y europeo
La estrategia advierte del peligro de que este sector no esté lo suficientemente preparado para suministrar los medios que se le soliciten al no estar garantizada la integridad de su cadena de suministro y el acceso a recursos que precisa, al no disponer de las tecnologías requeridas y depender de terceros países. A este respecto, señala como dato objetivo que el 78% las adquisiciones de la UE desde la invasión de Ucrania fueron en el exterior, representando solo los EE.UU. el 63%.
La estrategia insiste, pues, en la necesidad de disponer de industria fuerte, con capacidad de respuesta e innovadora y señala, como es tradicional, entre sus causas, las bajas inversiones en el sector durante años, tanto en I+D como en infraestructuras productivas; la fragmentación nacional del mercado europeo de la defensa que ha actuado como un freno al generar duplicidades, compras con cantidades pequeñas y escaso comercio entre los Estados Miembro (solo un 15% del valor total) lo que impiden obtener economías de escala, así como la compra de equipos fuera de la Unión Europea, lo que parece una crítica velada a las naciones del Centro y del Este de Europa que prefieren comprar a los EE.UU. no solo por su buen armamento, sino como contrapartida para garantizar su defensa en caso de conflicto.
Para garantizar la plena disponibilidad de esta industria, la estrategia propone invertir más, mejor juntos y europeo. Sin embargo, invertir más, mejor y juntos es fundamentalmente potestad de los Estados Miembro, por lo que su papel es ciertamente limitado pues para ello solo ofrecer incentivos con los fondos que dispone para favorecer esta forma de proceder y lograr así economías de escala y proyectos que estén en consonancia con la lista de necesidades identificadas a través de los planes de desarrollo de capacidades (CDP), las revisiones coordinadas de las adquisiciones de defensa (CRAD), y los programas de la PESCO.
La estrategia propone para este fin la creación de un Consejo sobre la disponibilidad de la industria de defensa que será apoyado por el Grupo de Trabajo sobre compras conjuntas de defensa. Este Consejo podría evaluar las capacidades de producción requeridas para las necesidades de compra y sugerir objetivos de producción de la industria de defensa. Además, se crearía un Grupo de la Industria de Defensa Europeo, para un mejor diálogo y coordinación con la industria. Este Consejo se haría cargo de la identificación conjunta de posibles proyectos de interés común para focalizar los esfuerzos y los programas financiados de la UE a partir de los informes de CDP, CARD y PESCO. Estos proyectos podrían cubrir cuestiones especialmente europeas como su defensa aérea y de misiles, el espacio exterior o la ciberdefensa.
La estrategia pretende prolongar las ayudas que se aprobaron recientemente en los programas EDIRPA y ASAP, cuando terminen con un nuevo programa denominado EDIP. Con ellas se pretende dar apoyo al sector más allá de la fase de investigación y desarrollo que actualmente cubre el Fondo Europeo de Defensa (EDF), y que alcance la fase de producción de estos sistemas. El objetivo que se marca es que el 40% las compras de equipos de defensa europeos se realicen de forma colaborativa en 2030.
La Comisión crea para este fin un nuevo marco legal, denominado Estructura para un Programa de Armamento Europeo (SEAP), que cobije la gestión de los programas de defensa cooperativos de la UE, lo que les permitirá beneficiarse de la exención del IVA y recibir otras bonificaciones. Otras acciones incluyen la creación de un catálogo de productos de defensa desarrollados por Europa, la financiación de medios de defensa dentro del SEAP como una reserva estratégica o el apoyo a la creación de capacidades administrativas o su reforma en las organizaciones de adquisiciones de los Estados Miembro.
La Comisión fija objetivos en esta materia invitando a que el comercio intracomunitario de material de defensa aumente hasta el 35% del total de adquisiciones y que las compras de material de defensa dentro la UE alcancen el 50% del total.
Una base industrial y tecnológica más eficiente y receptiva
Otro de los aspectos considerados clave es garantizar una respuesta rápida y una adaptación versátil a posibles urgencias. Para ello se pretende extender la lógica de intervención del programa ASAP más allá de la munición y los misiles. Vía EDIP se pretende mantener capacidades en “caliente” o la posible reconversión de capacidades civiles para atender picos de demanda que se puedan producir en el futuro.
Para mejorar la versatilidad de la industria la Comisión propone la creación de un Fondo para Acelerar la Cadena de Suministro de Defensa (FAST en inglés), cuyo objetivo será facilitar el acceso a la financiación de deuda o de capital de las empresas pequeñas o de mediano tamaño. Otras acciones como el EU Defence Innovation Scheme (EUDIS), ya se habían dado a conocer anteriormente y no suponen una especial novedad, aunque sí la creación del Defence Equity Facility por el que la UE podrá actuar como inversor clave que facilite la entrada de inversores adicionales en fondos privados orientados a financiar empresas europeas que desarrollen tecnología de defensa con potencial uso civil.
Por último, se pretende establecer un régimen de seguridad de suministro, en el marco del EDIP, para atender situaciones es las que exista escasez de componentes y materias primas que supongan una seria amenaza para suministrar en plazo productos de defensa. Para ello se pretende identificar y monitorizar productos críticos de la cadena de suministro basados en información disponible o la proporcionada por las empresas. Incluso se está considerado el financiar un stock de componentes básicos que pudieran ser críticos basado en la información proporcionado por el Observatorio Europeo de Tecnologías Críticas.
Medios financieros apropiados
La financiación de la mayoría de estas iniciativas se realizará con cargo al programa EDIP que dispondrá de 1.500 M€ hasta 2027. Se espera igualmente que el nuevo plan plurianual de inversiones para 2028-2035 ofrezca también este tipo de ayudas con un presupuesto más ambicioso.
También se pretende utilizar el dinero de los activos rusos congelados en la Unión Europea, tras la ilegal invasión de Ucrania, para financiar la compra conjunta de material militar para esta nación, así como para desarrollar su base tecnológica e industrial.
Una cultura de preparación para la defensa transversal
Uno de los aspectos que preocupa a la Unión Europea es la dificultad para acceder a la financiación privada, vía deuda o capital, que sufren las pequeñas empresas de defensa en comparación con las de otros sectores de la economía. Para ello se van a iniciar acciones para identificar mejor las causas, lo que incluye evaluar las cuestiones relacionadas con los factores de Medio Ambiente, Social y Gobernanza (ESG) que deben cumplir las empresas y que pueden desanimar la entrada de nuevos inversores.
Además, se pretende que el Banco Europeo de Inversiones modifique su política de préstamos reduciendo sus restricciones actuales para financiar la producción de armamento, teniendo en cuenta las prioridades y necesidades actualmente existentes en esta materia.
Otras acciones complementarias incluyen la promoción de la movilidad laboral, la educación en temas relacionados con la defensa para atraer jóvenes talentos, o el soporte a la transición verde de la industria.
Favorecer la colaboración
El objetivo de este punto es fomentar la colaboración en defensa con otras organizaciones externas para lograr la disponibilidad y adaptabilidad deseada. Para ello se propone la participación de Ucrania en los programas de la Unión, incluida su participación en adquisiciones conjuntas, incentivar la cooperación entre empresas europeas y ucranianas, así como mejorar el dialogo estructurado con la OTAN. Sin embargo, no deja de sorprender que la estrategia no aborde ninguna tipo de colaboración industrial con su principal aliado y principal proveedor de sistemas y componentes para la defensa: los Estados Unidos.
Conclusiones
Esta estrategia muestra con claridad el importante esfuerzo de la Comisión por apoyar a este sector industrial en un momento geopolítico de especial tensión e inestabilidad, donde el papel que puede desempeñar esta industria resulta especialmente importante. La Comisión, dentro del marco legal existente, ha intentado elaborar un conjunto de medidas que pueden ser especialmente útiles en los próximos años, si la situación internacional no varía sensiblemente, aunque algunas interpretaciones puedan plantear dudas sobre su respeto al principio de subsidiaridad.
No obstante, como se puede observar, el papel de los Estados Miembro en esta materia resulta determinante, ya que son ellos los que tienen que invertir en defensa y alimentar esta industria mediante sus compras. En este sentido, las políticas nacionales, siguen teniendo un peso considerable. Muchas naciones prefieren simplemente comprar su armamento, o parte de sus sistemas, fuera de la Unión Europea, mientras que otras prefieren iniciar sus programas de adquisición en solitario, sin contar con otros socios, todo ello gracias al amparo que les proporciona el artículo 346 del TFUE. En este sentido, la reluctancia de los Estados Miembro a ceder algo de soberanía, o a colaborar, parece profundamente enraizada en su comportamiento. Muchos países, todavía ven las ayudas de la Comisión como una forma menos costosa de fomentar su industria, pero no se plantean demasiado seriamente metas más lejanas, aparte de alcanzar sus objetivos nacionales. Además, el importe de estas ayudas, aunque importante, es demasiado pequeño para tener un impacto significativo sobre la industria europea. Además, esta estrategia todavía tiene importancia para los Estados más grandes con economías más fuertes, siendo su atractivo menor para los países pequeños que apenas disponen de una industria en esta materia y que pueden lograr mayores beneficios con compras externas apoyadas con algún tipo de compensación industrial.
Por otra parte, hay que decir que, aunque esta estrategia intenta paliar algunos de los problemas existentes, la fortaleza de la industria europea sigue siendo, hoy en día, limitada. Los europeos invierten en adquisiciones una cantidad inferior a los EE.UU. y en I+D militar su cantidad es desproporcionadamente baja (inferior a un séptimo en 2021). Su industria de defensa solo representa alrededor de un 18,8% de las 100 empresas más importantes del mundo de SIPRI en 2022 frente al 50,5% de los EE.UU. y una cifra similar de China muy similar (18,5%). En este contexto, no es de extrañar que muchos Estados Miembro piensen que es mejor comprar estos medios a los EE.UU. y que cualquier intento europeo en esta materia podría indisponer a los EE.UU. en su apoyo a sus aliados europeos de la Alianza Atlántica.
En resumen, aunque resulta difícil determinar los resultados finales de esta estrategia, es probable que sus incentivos y mecanismos de coordinación resulten insuficientes para lograr los ambiciosos objetivos que se pretenden. Así, la seguridad de suministro fue un tema que se abordó en la Agencia Europea de Defensa desde el comienzo y, sin embargo, tras veinte años, no se han producido avances significativos, lo que muestra la dificultad de alcanzar consensos. Es de esperar que las futuras generaciones de políticos, con una visión más europeísta, logren, con el tiempo, que la Política Común de Seguridad y Defensa, y las estrategias industriales que le acompañen, alcancen mayores resultados para que Europa mantenga su protagonismo en el marco internacional.
