La relevancia o no de los Programas Especiales de Armamento

Hace unos días me llamaron de un medio de comunicación –no fue Infodefensa- para que respondiera a unas cuestiones sobre aspectos relativos a la industria de defensa y las adquisiciones de los grandes programas de armamento. Después de responder a las cuestiones y ver el artículo en su formato final publicado, me quedé un poco frío. Son tantos los matices que había que considerar y que no estaban expuestos que decidí recoger en este artículo algunas de las preguntas y, con algunos matices, las respuestas que propuse.

Creo que las cuestiones son adecuadas y que tocan algunos de los aspectos clave. Con relación a las respuestas, será el lector quien juzgue.

Una de las preguntas fue si están justificados todos los PEA. Mi respuesta fue que es lógico pensar que los análisis que realiza el Ministerio de Defensa acerca de la necesidad de adquirir una serie de programas están respaldados por las necesidades estratégicas para las cuales se adquieren. Sin embargo, hay al menos dos factores que alteran esa premisa y que otorgan una mayor o menor utilidad a los diversos sistemas.

El primero es la rapidez con la que cambia la situación estratégica y, con ella, las necesidades de sistemas, lo cual suele conllevar que la importancia relativa de algunos de ellos se vea reducida, por un lado, y que sean necesarios sistemas que inicialmente no se habían considerado, por otro. Ante esta situación, el gasto se ve incrementado y la utilidad reducida.

La segunda es el tiempo que transcurre desde que se plantea una necesidad material de un sistema de armamento hasta que finalmente éste se encuentra disponible para su uso por parte de las Fuerzas Armadas. Es evidente que hay que tratar de reducir estos plazos, pero hay una restricción importante: el sistema de adquisición, los planteamientos técnicos, el precontrato, el contrato..., todos ellos han de guardar ciertas garantías, bien sean de corte administrativo, jurídico, de seguridad o económico, lo que implica plazos dilatados. La cuestión a plantear es cómo reducirlos y en qué partes del proceso se puede hacer.

Ambos factores pueden llevar a que algunos programas no sean tan útiles como en un principio se pretendía. Con relación a la utilidad de los distintos programas, efectivamente, unos son más útiles que otros. En este sentido, moderar el número de unidades que se adquieren puede ser la cuestión a dirimir, más que su mayor o menor utilidad, ya que en su concepción se plantea su uso en distintos escenarios, los cuales pueden darse con una mayor o menor probabilidad.

Con relación a cuáles están justificados y cuáles no, no es misión mía decirlo, ya que la decisión no es únicamente económica, sino que entran en juego factores políticos, estratégicos, militares, etc.

Otra de las cuestiones planteadas es si se podía haber evitado la deuda millonaria que arrastra el Ministerio de Defensa. La respuesta a esta cuestión es un “no” con matices. En primer lugar, la necesidad de los sistemas era evidente, ya que muchos de los existentes se encontraban al final de su vida útil, lo cual requiere de su sustitución si se pretende mantener unos niveles de disuasión y unas capacidades adecuados. Desde esta perspectiva, el gasto era inevitable.

Sin embargo, es necesario subrayar que la deuda podría haberse gestionado de una forma más adecuada. En primer lugar, los distintos gobiernos han dejado el problema para el que viniera después, por lo que los compromisos de un gobierno los ha trasladado al conjunto del país pero para que los gestione otro gobierno; aquí es necesario ser extremadamente cauteloso. En segundo lugar, las entregas y los pagos no se han coordinado de forma adecuada, lo cual ha ido en detrimento de los efectos sobre el déficit y la deuda públicos. En tercer lugar, a día de hoy, no hay una forma de financiación alternativa, lo cual remite a pensar en otros factores que permitan relajar la presión sobre la deuda, como por ejemplo el control del gasto, las estrategias de adquisición, la necesidad de un mayor realismo en los costes en que se va a incurrir y en los beneficios esperados, la búsqueda de una forma de colaboración internacional en los programas consorciados que reduzca los elevadísimos costes de transacción existentes, etc.

También fue preguntado por la existencia de posibles soluciones al margen de nuevas negociaciones con la industria sobre el plan de pagos, como la cancelación de parte de algunos contratos no entregados. A este respecto, respondí que la cancelación no suele ser una solución adecuada debido a la importancia de los costes financieros en que se incurre, además de ir, lógicamente, en contra de cualquier política industrial coherente y creíble. No obstante, es necesario ver en cada contrato el volumen de los costes de cancelación y el coste asociado a su mantenimiento.

Otras soluciones tienen que ver con la compensación de deudas dentro del sector público y con el privado, lo cual podría ser una opción adecuada siempre y cuando haya acuerdo entre las distintas partes, lo cual no es demasiado complejo.

Finalmente, la reducción del número de unidades a adquirir o su mantenimiento y posterior exportación a otros países suele considerarse y utilizarse. En este caso, el problema estriba en una importante falta de estrategia exportadora conjunta que otros países poseen desde hace años y que en España se encuentra en fases aún incipientes.

Otra cuestión era si la elección de Navantia, Airbus y Santa Bárbara Sistemas como las empresas que se han llevado el 97% de los programas es una decisión justificada. En términos generales, son los grandes plataformistas los que se llevan los contratos más importantes, como es el caso de los tres mencionados. Otras empresas son subcontratadas para completar las necesidades de todo tipo –electrónicas, de armamento, sensores, etc.– derivadas de la necesidad del conjunto o plataforma (barco, carro de combate, avión, etc.). Dicho esto, hay pocas soluciones distintas a ésta que no pasen por la adquisición de estas plataformas por parte del Ministerio de Defensa a empresas extranjeras o consorcios de empresas. De esta forma, resultaría clave plantearse si esta solución es mejor o peor que la de mantener ese volumen de contratos en manos de tres empresas nacionales o con participación nacional.

Adicionalmente, lo que esto demuestra es que en el segmento de plataformas la competencia es muy reducida dentro del mercado nacional, mientras que si se abre el abanico a la competencia internacional se corre el riesgo de dilapidar varias décadas de apoyo a la industria española y reducir su capacidad tecnológica hacia el futuro.

El equilibrio se encuentra en algún punto entre la eficiencia en el gasto de los recursos públicos y la mayor o menor coherencia en términos de la política industrial desarrollada hasta el momento.

Es el momento de intentar casar los objetivos de la política industrial con aquellos que demanda el mayor valueformoney posible, de manera que el proyecto de política industrial que se lleva planteando desde hace un tiempo sea una realidad. Esto es positivo tanto para las empresas como para el Ministerio de Defensa y para los contribuyentes.

La última pregunta que quiero recoger en este artículo es si los PEA han fomentado en España la creación de un tejido industrial y tecnológico real o se ha quedado “en una industria de ensamblaje convencional”, tal y como criticó Constantino Méndez en el Congreso de los Diputados en 2011. A esta cuestión respondí que hay algo de las dos cosas. Se podría haber realizado una política industrial más adecuada, con objetivos más claros y explícitos, con un recorrido de largo plazo y con menos volatilidad dependiendo de los gobiernos. Habría sido necesaria una voluntad política igualmente más acusada que marcase una estrategia coherente, en la que la intervención del abanico de agentes hubiera sido mayor y, el debate, más profundo y honesto. Esto es, según mi criterio, lo que necesita una política de país.

Aún así, creo que tenemos una industria de defensa relevante a nivel nacional –aunque mucho más limitada en el ámbito internacional–, tecnológicamente activa y con capacidades importantes en varios ámbitos. Sin embargo, en algunos sistemas, como los RPAS, por poner un ejemplo, tenemos claras debilidades y los estamos importando, lo cual muestra una importante falta de perspectiva y de análisis prospectivo, de capacidad de explotación de sistemas nacionales que se llevan desarrollando desde hace dos décadas y de acuerdo entre empresas para su desarrollo. En este caso creo que no se ha hecho bien.