Reflexiones en torno a una posible ley de financiación de la defensa II

Viene de: 'Reflexiones en torno a una posible ley de financiación de la defensa (I)'

La experiencia de la ley de dotaciones

En España no hemos sido tan ajenos como parece a esa sensibilidad por disponer de una regulación que permita establecer horizontes estables para satisfacer las necesidades de la Defensa. Aunque hay antecedentes anteriores a la guerra civil, el caso más reciente es el de las leyes de dotaciones que derivan del plan de desarrollo económico y social de 1963.

La Ley 85/65 de 17 de julio, sobre regulación conjunta de las inversiones destinadas a la modernización de las Fuerzas Armadas, planteaba la necesidad de mejorar la operatividad de los Ejércitos haciéndola compatible con factores financieros e industriales y reconocía la “favorable repercusión“de las inversiones en defensa sobre el conjunto de la economía nacional, así como la necesidad de “elevar el nivel industrial” español. La 85/65 aclaraba que otras políticas tendrían prioridad sobre la de defensa aunque era necesario establecer un programa de inversiones específico para los siguientes 8 años que debería validarse por el Ministerio de Hacienda.

No se trataba de una ley de detalle, pero establecía una serie de criterios sobre los que planificar las inversiones en sistemas de armas. En primer lugar se fijaba un techo para planeamiento tomando como base el presupuesto establecido para el bienio 1964-1965 “con el crecimiento previsto para la inversión pública en general”. En segundo lugar se contemplaba la posibilidad de que el Ministerio de Hacienda o los “organismos de crédito” realizasen anticipos para financiar aquellas inversiones que lo requiriesen. Finalmente, se fijaban algunos criterios adicionales como el de adquirir en el extranjero solo lo que no pudiera ser viable desarrollar en las “factorías nacionales” o exenciones fiscales y arancelarias a las importaciones de armamento.

En 1971 se promulga la ley 32/71 de dotaciones presupuestarias para la defensa nacional. Esta nueva ley se basaba en que el incremento de los costes de los sistemas, la mejora en capacitación de la industria nacional, y la necesidad de responder a compromisos internacionales, especialmente derivados de acuerdos con EEUU y Francia, obligaban a abordar una nueva fase de modernización de las Fuerzas Armadas. Se reconocía la necesidad de regular la Defensa dentro del conjunto de la economía nacional y se establecía un plan de dotaciones “conjunto” para facilitar tanto las nuevas inversiones como el mantenimiento y la reposición. Los planes deberían ser anuales y de su “coordinación y vigilancia” se encargaría la Presidencia del Gobierno a través del Alto Estado Mayor. Se fijaba un techo de créditos en el ejercicio 1972 de 19.350 millones de pesetas, para “todos los capítulos” excluyendo personal, para los tres ministerios “militares”. El incremento anual se fijaba en el mismo porcentaje de incremento que había experimentado el de 1972 sobre el anterior (3 centésimas de PIB).

Continuaba contemplando anticipos para aquellas inversiones que lo necesitasen, previa justificación, que deberían pagarse dentro de los créditos de los ejercicios del periodo de vigencia (1972-1979). Por otra parte se especificaba que Hacienda solo financiaría adicionalmente nuevas inversiones y no compromisos adquiridos. Igualmente se reflejaba que los “prestamos del exterior” deberían reflejarse en los programas de inversiones, se debería fomentar la producción nacional, y se contemplaba la exención a la ley de contratos del Estado para aquellas inversiones que expresamente aprobase el Consejo de Ministros.

La 32/71 fue prorrogada, hasta 31 de diciembre de 1982, por RDL 5/77 de 25 de enero que mantenía las mismas premisas y el “ritmo de modernización ajustado al desarrollo deseado de la economía nacional”. Se contemplaba un incremento de 4.544 millones de pesetas para los tres ministerios militares en el presupuesto de 1977 y se establecía un porcentaje de incremento anual constante igual al experimentado en ese ejercicio. Como elemento significativo se contemplaba que los anticipos recibidos hasta 31 de diciembre de 1976 “se reembolsarán con créditos específicos” que deberían consignarse en los presupuestos 1980 a 1982. Una disposición que supone un primer desplazamiento de compromisos de pago, que posteriormente, y muchos años después, se ha convertido en habitual.

En julio de 1982 se publicó la Ley 44/82 que pasa a denominarse de dotaciones presupuestarias para inversiones y sostenimiento de las Fuerzas Armadas. Ya no se alude a la Defensa Nacional. Esta ley partía de la premisa de que los objetivos establecidos en el Objetivo de Fuerza Conjunto de 1980 se habían visto limitados por las circunstancias económicas nacionales, que no habían permitido materializar los incrementos previstos en las leyes anteriores. Por tanto, era preciso establecer un nuevo marco para el periodo 1983-1990 que fijase las “dotaciones mínimas” para el Ministerio de Defensa que se podrían ver incrementadas “en la medida que permitan las circunstancias”. El Ministerio de Defensa debía elaborar un programa conjunto de inversiones, reposición y sostenimiento para el periodo citado. El importe de los créditos quedaba establecido “de modo que su poder adquisitivo real sea como mínimo”, el de los créditos consignados en 1982, “con un incremento anual acumulativo de 4,432% en términos reales”. Las retribuciones de personal quedaban excluidas del ámbito de aplicación de la ley pero se fijaba un límite al capítulo 1. Igualmente se establecía el límite de compromisos plurianuales en el 80% de los créditos previstos para los siguientes ejercicios. Se continuaba contemplando la posibilidad de recibir ampliaciones de créditos por causas extraordinarias y justificadas que debían ser compensadas en el periodo 1983-1990. Como criterios de fomento de la “producción nacional” se establecían los siguientes:

- Favorecer el desarrollo de tecnología e industria propias

- Adecuar los programas a las posibilidades de fabricación de la industria

- Elaborar planes de I+D y fabricación para la industria.

Como novedad interesante se contemplaba la necesidad de establecer para las adquisiciones del exterior “conciertos y acuerdos de colaboración que favorezcan transferencia de tecnología e incorporación a programas plurinacionales”.

El 14 de mayo de 1987 se promulga la Ley 6/1987 que prorroga la 44/82, fijando el esfuerzo económico en los mismos términos anteriores. La nueva ley contemplaba la necesidad de establecer una “base económico-financiera” para hacer realidad el plan estratégico conjunto. Como elemento novedoso se hacía referencia a la necesidad de disponer de “capacidad de autoabastecimiento” para garantizar el suministro de productos esenciales. Se hablaba también de la necesidad disponer de “estabilidad” en la previsión de gastos a medio y largo plazo para configurar las necesidades de crédito que permitiesen abordar compras futuras “sin perjuicio del esfuerzo derivado de las adquisiciones en curso”. Un doble esfuerzo de atender a necesidades corrientes y futuras que era “necesario para no mermar la eficacia de las Fuerzas Armadas”. El periodo de vigencia quedaba establecido entre 1986 y 1994 aunque el programa de modernización debería revisarse transcurridos los cuatro primeros años.

La última modificación de la ley de dotaciones, la Ley 9/90 de 15 de octubre, contemplaba una vigencia para el periodo 1990-1998, con revisiones cada dos años. Esta prórroga citaba la necesidad de dar estabilidad y flexibilidad a las previsiones de forma coherente con la economía nacional, como ya se había mencionado en anteriores textos, y con la situación internacional, un factor que aparecía como nuevo. Por otra parte se reconocía la necesidad de difundir las previsiones a medio y largo plazo como “información muy valiosa para nuestro sistema industrial”.

Entre 1978 y 1990 básicamente se respetaron las premisas establecidas por la ley de dotaciones. En ese periodo el presupuesto de defensa experimentó un incremento en términos globales, aunque las previsiones de crecimiento en porcentaje sobre PIB y sobre presupuestos del estado disminuyeron considerablemente. Es a partir de 1990, tras la promulgación de la última de las leyes, cuando se produce una quiebra con descensos importantes de los niveles de presupuesto en 1992 y 1993. Una situación que llevó al Secretario de Estado de Defensa del momento a presentar su dimisión.

Es a partir de entonces cuando se empieza a producir una sensación de inestabilidad en la previsión de recursos y un conflicto entre necesidades y posibilidades para el que todavía no hemos encontrado solución. En defensa de los legisladores que elaboraron las leyes de dotaciones, estas contemplaban algunas premisas que resultan interesantes:

- Establecer un techo de gasto ligado al esfuerzo que el Estado está dispuesto a hacer en defensa, que es diferente de las posibilidades de la economía nacional medidas en términos de PIB.

- Reconocer que la política de defensa no es prioritaria en el conjunto de las políticas públicas.

- Establecer por ley límites cuantitativos como horizontes de planeamiento, sin que suponga una obligación vinculante, con modificaciones vía presupuestos generales del Estado anuales, siguiendo el mandato constitucional.

- Implicar a las Cortes Generales en la aprobación, seguimiento y control de los diferentes programas de inversiones.

- Establecer límites temporales a los compromisos derivados de las inversiones plurianuales.

- Contemplar todas las necesidades materiales en cuanto a inversiones, sostenimiento y permanentes.

- Abordar pagos relacionados con otras políticas públicas (protección del empleo en sectores estratégicos) con cargo a otros Ministerios.

Como ejemplo de esto último merece la pena mencionar que en el mismo BOE en el que se publicó la ley 44/82, el número 173 de 21 de julio de 1982, se publicó una Ley por la que se concedía al Ministerio de Industria un crédito extraordinario de 2.708 millones de pesetas para compensar pérdidas de la EN Bazán en 1979.

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