La proyección internacional de Brasil 1

(Especial IEEE para Infodefensa) - Inés Lucía Orea*- Brasil es un país con un creciente peso en la arena internacional: tanto en calidad de economía emergente, como en su papel de líder regional, busca su sitio en la gobernanza mundial. Posee sin embargo profundas contradicciones internas marcadas por las acuciantes disparidades que conviven con el crecimiento económico y la innovación, lo que le ha hecho tomar consciencia de la importancia del desarrollo. Su estrategia geopolítica responde por ello tanto a intereses como a valores, y depende en gran medida de su proyección regional. Examinaremos cómo han evolucionado sus relaciones regionales y con los otros Brics, y en qué medida se presenta como un global player.

Perspectiva histórica

Brasil es un país sui generis dentro de Latinoamérica, y ya desde su formación como Estado su historia no es del todo paralela a la de sus vecinos. Para empezar, en lugar de tener una lucha por la independencia a la par que el resto, pasaría de colonia a monarquía con el hijo del rey de Portugal, y habría que esperar a 1889 para su verdadera independencia como república. Por otro lado, el sello cultural de Brasil es en muchos casos más cercano a África que a los movimientos indígenas latinoamericanos, y además es luso-parlante frente a la mayoría hispanoparlante. Este perfil marca ciertas distancias con el resto de la región que tendrán consecuencias en sus políticas vecinales, pero sobre todo en cómo serán éstas percibidas dentro y fuera del país.

En su historia más reciente encontramos una larga etapa de dictadura militar que sigue marcando aún hoy su modelo de crecimiento económico centrado en el Estado. A pesar de la falta de libertades democráticas, la corrupción y la tendencia a tomas de poder mediante el golpismo, Brasil logró un importante crecimiento económico durante esta época, pero éste no se vio sin embargo acompañado de una redistribución de la riqueza.

Durante la transición democrática de los años 80 se buscó plasmar en la Constitución de 1988 muchas de las demandas sociales que se habían visto desatendidas bajo el anterior régimen; algunos críticos predijeron la inefectividad de la Constitución por la cantidad de demandas que recogía. Pero lo que sí hizo peligrar la transición fue la crisis de la deuda que asoló a toda Latinoamérica y que supuso una crisis fiscal con ciclos hiperinflacionarios. En este contexto, fue elegido ministro de finanzas Henrique Cardoso.

Como ministro, Cardoso impulsó un programa económico al que llamó ‘Plan Real’ que buscaba enfrentar la inflación y reducir el gasto público. Entre otras medidas, se privatizaron empresas, se abrió la economía y se creó el ‘Real’, la nueva moneda del país. A corto plazo logró buenos resultados, especialmente en lo referente a la hiperinflación. Logró su elección como presidente de la República en la primera vuelta.

Muchas de las medidas que en principio se vieron positivas, como la revaluación de la moneda, la elevación de las tasas de interés o la apertura de la economía brasileña para atraer capital, iban a revertir negativamente en los siguientes años cuando estalló la crisis mexicana y más adelante la asiática, que afectaron a muchos países de la región. Las inversiones especulativas en el país, junto con la balanza comercial negativa, se unieron a la trampa de la deuda externa que se multiplicó por cinco durante la presidencia de Cardoso.

Si Brasil era dentro de la región un país conocido porque exportaba bienes manufacturados, durante la era Cardoso tuvo lugar una eprimarización de la economía que incluso afectó a la balanza comercial de automóviles, sector en el que Brasil se había hecho un hueco en el comercio internacional. Con la crisis llegaron durísimas políticas de ajuste del FMI que afectaron profundamente al desarrollo del país. Las sucesivas crisis económicas que salpicaron a Brasil desde finales de los 80 hasta la entrada en el siglo XXI, van a afectar en la forma en que este país se proyecta a nivel regional e internacional.

Cardoso mantuvo buenas relaciones comerciales y políticas con la Unión Europea y con Estados Unidos. En cuanto a la política regional, en 1991 se constituye Mercosur, que originalmente contaba con Brasil, Uruguay, Paraguay y Argentina, y que tenía por objeto crear un mercado regional con un arancel común externo. Se buscaba así afrontar el aislacionismo del subcontinente ante el impulso de los procesos comerciales regionales y fomentar la producción de bienes con valor agregado.

Lula continuó y amplió las relaciones regionales en una estrategia diplomática que veía la región como una plataforma para convertir Brasil en un global player. Bajo su mandato se impulsó la continuación en el plano político de la experiencia regional con Unasur (2008), que pretendía reforzar vínculos más allá de lo comercial en el subcontinente.

Por tanto, aunque pueda decirse que Lula continuó algunos proyectos internacionales de Cardoso, tomó el relevo con una disposición distinta sobre la política internacional, más cercana a la corriente del neorrealismo que a la institucional que caracterizaba a Cardoso. Optó por un perfil elevado en las relaciones diplomáticas durante su presidencia, razón por la muchos auguraban la imposibilidad de que fueran continuadas una vez terminado su mandato. La diplomacia brasileña goza sin embargo de gran profesionalismo, y obviar el papel como actor de Itamaraty, el Ministerio de Asuntos Exteriores brasileño, sería hoy un error analítico. Con Dilma Rousseff las relaciones exteriores de Brasil siguen en mayor o menor medida las estrategias de la era Lula marcadas por el diplomático y ex ministro Celso Amorim.

Junto con Itamaraty, encontramos otros actores relevantes en la política exterior, como lo son Petrobras y Electrobras, empresas con importantes participaciones públicas y que representan un sector estratégico fundamental para el país. Y, en el ámbito de la cooperación sur-sur, seña de la política exterior brasileña, están la Agencia Brasileña de Cooperación y el Banco de Desarrollo de Brasil (Bndes).

Brasil como líder regional ¿indiscutible?

El anterior recorrido histórico es relevante en tanto que las circunstancias económicas y políticas internas afectan a la proyección internacional del país. La necesidad de lograr un desarrollo económico que permee a los diferentes grupos sociales se convertiría en una máxima con la entrada del siglo XXI, algo que lo une y que comparte con sus vecinos. Baste señalar que la estrategia de Brasil de acercarse política y económicamente a la región no está libre de críticas internas, que ven en sus vecinos potenciales problemas y costes adicionales con consecuencias negativas, tanto para la autonomía como para la inserción internacional de Brasil. No obstante, el acercamiento a sus vecinos está presente tanto con Cardoso, como con Lula y Dilma Rousseff, si bien con enfoques diferentes.

La política regional de Cardoso estuvo fuertemente influida por el contexto internacional de caída de la URSS y triunfo del libre mercado y del consenso de Washington. En este escenario, se firmó el Tratado de Asunción en 1991, que daba lugar a Mercosur. En realidad, la firma de este tratado estuvo en gran medida impulsado por la aspiración de generar estabilidad entre Argentina y Brasil. La búsqueda de seguridad y estabilidad es una constante en los inicios de muchos procesos de integración regional, véanse los casos de la UE y ASEAN.

Se preveía establecer un Arancel Externo Común, armonizar políticas comerciales y económicas así como establecer un órgano de participación social. Con el objetivo de mitigar asimetrías entre países, se crea el Fondo para la Convergencia Estructural.

Encontrar similitudes entre el proyecto inicial de Mercosur y la formación de la Comunidad Económica Europea es relativamente fácil, ya que ésta fue en un primer momento su referente.

La llegada en 2003 de Lula de Silva, del Partido de los Trabajadores, coincide con un giro ideológico y contextual crucial en América Latina. La crisis de la deuda y las duras políticas de ajuste exigidas por el Banco Mundial y el FMI durante los 80, hacen que con frecuencia se hable de estos años como la ‘década perdida’. Si muchos países ya partían de situaciones de contrastadas disparidades, las medidas económicas ahondaron esta gran brecha de la región que es la desigualdad. Lula prometía hacer frente a las demandas sociales y combatir la pobreza con crecimiento y justicia social.

En su discurso subrayaba la importancia del crecimiento económico para alcanzar el desarrollo, pero a su vez llamaba a la responsabilidad del Estado a la hora de redistribuir la riqueza.

El pragmatismo de su política económica se trasladó también a su estrategia de proyección internacional, marcada en gran medida por la Realpolitiky la concepción de la subregión, aunque con matices, como ‘esfera de influencia’. Lula entendía que la región podía ser una plataforma internacional que convirtiese a Brasil en un actor con agencia en la agenda internacional. A su vez, unir esfuerzos con sus vecinos formaba también parte de una visión ideológica de conformación de un sur Global que cooperara y comerciara entre sí frente a los poderes tradicionales. Para él, la cooperación sur-sur era perfectamente amoldable a la estrategia de ganar espacio político a nivel internacional sin ceder por ello autonomía en organismos internacionales.

Desde una concepción de liderazgo que contemple exclusivamente las capacidades materiales, Brasil es un candidato perfecto para ejercer este papel en la región.

Atendiendo al indicador de aquellas, que contempla la población, la población urbana, la producción de hierro y acero, el consumo eléctrico y el personal y gasto militar, Brasil queda en el primer puesto en cada una de estas categorías. Ello lo convertiría automáticamente desde una óptica realista reducida, en líder regional. Pese a que estas cuestiones deben ser atendidas en el plano analítico, no debemos reducirnos a las mismas, y es reseñable que la estrategia brasileña no ha ido tan encaminada a lograr su liderazgo a través de aumento del volumen de capacidades y hard power, sino que ha tanteado una posible hegemonía consensual. Prueba de ello es su implicación en cuestiones regionales en las que, con mayor o menor éxito, ha procurado seguir la máxima de ‘ni injerencia ni indiferencia’, doctrina desarrollada por Celso Amorim. Así, busca erigirse como mediador de tensiones regionales y defensor de la democracia. Algunos ejemplos serían la formación del Grupo de Amigos de Venezuela en 2003, o la mediación en la crisis hondureña en 2009 a favor del presidente electo Manuel Zelaya frente a los golpistas. Otro paso fue el de participar en una operación de mantenimiento de la paz con Naciones Unidas en Haití (Minustah), donde se ofreció a tomar el mando de fuerzas compuestas por varios países latinoamericanos.

La agenda de seguridad brasileña es una cuestión a la que atender, pues existen fuerzas internas que abogan por un aumento del gasto militar para estar a la altura de su papel como líder regional, así como de economía emergente en los Brics. No olvidemos que dentro de este grupo es quizá el menos potente militarmente. Sin embargo, como apuntan críticos de esta visión, ello podría poner en peligro su proyecto de convertirse en un líder consensual, ya que hasta el momento la diplomacia y el soft power han sido la marca visible de su política exterior. Otro argumento importante contra una apuesta brasileña por un mayor hard power, es la incapacidad de éste de hacer frente al de Estados Unidos, a quien un aumento del gasto militar del país podría inquietar y contra el que Brasil está lejos de poder competir.

Unasur y el nuevo regionalismo

En 2008 Unasur pasa a continuar un proyecto anterior, la Comunidad Sudamericana de Naciones y ambiciona, a través de una mayor integración regional, hacer frente a un nuevo contexto internacional que tiende a la multipolaridad. México estaba en ese momento implementando las medidas del Acuerdo de Libre Comercio con Estados Unidos y se alejaba en lo comercial, económico y político del resto de la región. Ello, junto con un menor interés de Estados Unidos en la región, dejaba a Brasil como posible líder a la hora de transmitir demandas regionales en el plano internacional.

Unasur representa un nuevo tipo de regionalismo, conocido como abierto o post-liberal, caracterizado por tener un carácter más político. Debe señalarse que Mercosur no queda de ningún modo desplazado por Unasur, sino que puede entenderse como un proyecto adicional. Brasil trata de utilizar el marco Unasur para mediar en conflictos y desarrollar una estrategia conjunta en materia de seguridad y de soberanía energética. En 2009 Unasur atraviesa su primera crisis con la firma de un acuerdo entre Colombia y EEUU por el que el primero daba permiso al segundo de hacer uso de unas bases militares en suelo colombiano, tensándose la situación cuando la frontera ecuatoriana es violada por soldados norteamericanos. Esta cuestión es relevante en tanto que Estados Unidos sigue siendo un actor importante y las relaciones bilaterales con éste marcan y salpican a las regionales. Un obstáculo central del regionalismo abierto es su confrontación con un dilema tradicional de la región, que es la doble identidad, por un lado fuertemente latinoamericana, y por otro muy reivindicativa de la soberanía nacional, lo que se refleja en la creación de instituciones intergubernamentales y no supranacionales. La crisis de 2008 ya mostró en Europa los peores temores latinoamericanos, a saber, la pérdida de soberanía y las medidas de ajuste impuestas desde fuera. De hecho, el paradigma regional europeo pierde adeptos en favor del modelo de integración del Sudeste Asiático, que ha apostado por cadenas de producción internacionales sin ahondar apenas en la integración política. Estas cadenas de producción supondrían para Suramérica una mayor especialización tecnológica y tal vez una mayor resiliencia.

Las relaciones comerciales necesitaban a su vez un empujón regional tras el fracaso en las negociaciones de Doha, que significaban un parón en la normativa multilateral del comercio internacional y vendrían a potenciar los acuerdos interregionales como el TTIP y el Acuerdo Transpacífico. La crisis de 2008 asentó además otra tendencia, según la cual el eje del comercio mundial se trasladaría del Atlántico al Pacífico, algo que afectaba especialmente a Brasil, un país eminentemente Atlántico, razón por la que aunó esfuerzos para la construcción de un pasillo bioceánico que atravesara Bolivia y Chile. Brasil temía quedarse al margen de los grandes bloques comerciales, y este factor es crucial para comprender sus esfuerzos regionales.

Continuará en 'La proyección internacional de Brasil (y2)'

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