Reflexiones en torno a una posible ley de financiación de la defensa I

Tras la aprobación del último presupuesto de defensa ha resurgido el debate sobre la necesidad de elaborar una ley para dar estabilidad a las necesidades financieras de las Fuerzas Armadas. Aunque el presupuesto en términos globales supone un aumento sobre el del anterior ejercicio, su contenido de detalle pone de manifiesto algunas carencias estructurales para atender a las políticas de modernización, preparación y sostenimiento de la fuerza, así como a la de fomento de la competitividad del tejido industrial del sector.

En el apartado de inversiones para grandes programas de modernización, donde se produce la mayor parte del incremento, la situación actual ha llevado a la propia Sedef a afirmar que no deben esperarse nuevas inversiones antes de 2028. La reducción en otras partidas afecta a la posibilidad de abordar otros programas menos llamativos pero no menos importantes, a la capacidad de preparación de las unidades y a poder atender necesidades permanentes. La situación de los créditos para apoyo logístico, en constante reducción desde hace más de una década, afecta a la disponibilidad de los materiales. En otro orden de cosas, la situación de los créditos para I+D ha llevado al ministerio a fomentar fórmulas de colaboración para paliar sus limitadas posibilidades financieras. En otros capítulos, los créditos para vida y funcionamiento hacen complicado abordar el gasto corriente, por no hablar del estancamiento en el capítulo 1 que, a pesar de la reducción de efectivos realizada desde hace dos décadas, impide abordar medidas retributivas muy necesarias y que serían de justicia.

El problema no es solo español y se ha abordado en otros países desde diferentes ópticas. Existen distintos modelos para proporcionar estabilidad a los presupuestos de defensa, fundamentalmente para las inversiones en sistemas y su sostenimiento, en el marco general de las respectivas condiciones económicas y dentro de las prioridades políticas que establecen los gobiernos. Sin olvidar un marco internacional que demanda, sobre todo a los europeos, realizar un mayor esfuerzo en beneficio de la seguridad mundial.

El modelo que se presenta como paradigma es el modelo francés. No obstante hay otros que merece la pena revisar someramente partiendo de la premisa de que no hay una solución panacea. Cada país debe abordar la solución al problema desde sus propias particularidades.

Portugal

En Portugal la Ley Orgánica 2/2019 de programación militar regula las inversiones para modernización, empleo y sostenimiento de la fuerza. Su horizonte es de doce años divididos en periodos cuatrienales, con revisiones cada dos años. Su ámbito de aplicación son todas las necesidades materiales relacionadas con nuevas inversiones, necesidades permanentes y de apoyo logístico, para garantizar la modernización y los niveles de adiestramiento y disponibilidad. Excluye los gastos de personal y parte de las necesidades de vida y funcionamiento.

Sus previsiones contemplan la necesidad de promover la industria de defensa portuguesa, aunque sin establecer medidas concretas. Los niveles de financiación establecidos no se refieren a criterios generales de evolución de la economía nacional y, por tanto, se faculta al gobierno a modificar su contenido y a informar anualmente al parlamento de su ejecución.

De alguna manera, el contenido de la ley portuguesa sería el equivalente a nuestro capítulo 6 de presupuesto pero con una previsión a corto, medio y largo plazo más detallada para cada programa de inversión, que se fija con referencias a capacidades o a organismos usuarios.

Esta solución permite disponer de previsiones para los diferentes programas y organismos, pero parece muy rígida, sin que se asegure la estabilidad necesaria, puesto que queda sujeta a criterios de modificación de carácter político, que se reflejan en los presupuestos anuales que introducen modificaciones a la programación.

Polonia

El marco general del presupuesto de defensa lo establece el Ministerio de Economía que elabora, en colaboración con el de Defensa, la ley de reconstrucción, modernización y financiación de las Fuerzas Armadas. La solución polaca establece límites a la financiación de la defensa en términos de porcentaje sobre PIB. Actualmente están establecidos en 2.2% entre 2020 y 2023, 2.3% entre 2024 y 2025 y 2.4% entre 2026 y 2029. El objetivo fijado por el actual gobierno polaco es alcanzar en 2030 el 2.5% de presupuesto de defensa sobre PIB.

La ley establece también el límite de efectivos de las Fuerzas Armadas e indica que los planes de detalle sobre los que deben elaborarse los presupuestos anuales se deberán presentar por el Ministerio de Defensa dentro de los límites fijados, que sirven como techo de planeamiento. En cuanto a política industrial se incluyen disposiciones sobre compensaciones industriales para adquisiciones de material norteamericano o fórmulas de potenciación y desarrollo de la industria de defensa polaca en programas de cooperación en el ámbito europeo.

Sobre esas premisas los planes de modernización, que incluyen necesidades de adquisiciones y sostenimiento, tienen un horizonte de 10 años. El actual plan para el periodo 2013-2022 está en su fase final de ejecución y se está elaborando uno nuevo para el periodo 2023 – 2032.

El parlamento interviene tanto en la aprobación del marco general como en el seguimiento y control de las inversiones.

Este modelo liga las inversiones a las posibilidades de la economía nacional y de alguna manera fija a los respectivos gobiernos la prioridad de la política de defensa sobre otras, privilegiando los niveles de esfuerzo exigidos por los compromisos internacionales, especialmente en el ámbito de la Alianza Atlántica.

Chile

La financiación de inversiones para las Fuerzas Armadas chilenas estaba regulada por la llamada “ley del cobre”, en vigor desde 1958, que obligaba a destinar el 10% de las exportaciones nacionales de cobre a equipamiento militar. Esta aportación financiera se ejecutaba “de forma reservada” por las Fuerzas Armadas y se trataba en realidad de un presupuesto paralelo.

El 26 de septiembre de 2019 se promulgó la Ley 21174, con entrada en vigor el 1 de enero de 2020, que es en realidad una modificación al articulado de la ley orgánica de organización de las Fuerzas Armadas. La nueva ley establece un marco plurianual sobre la base de tres fuentes de financiación:

- Un presupuesto para las actividades “ordinarias” de las Fuerzas Armadas y que anualmente no debe ser inferior al promedio de las asignaciones recibidas en los seis años anteriores.

- Un fondo de contingencia para situaciones de crisis o actividades de apoyo a otros organismos del estado, cuya cuantía está limitada por los criterios del ministerio de Hacienda. Las operaciones reales, tanto exteriores como en el interior del territorio nacional, se financian con cargo a ese fondo, que queda abierto a incorporar partidas adicionales para operaciones imprevistas.

- Un fondo de inversiones para capacidades estratégicas, su infraestructura asociada y sostenimiento de ciclo de vida. Se trata de un fondo para atender a grandes programas de modernización que deben reflejarse en un programa específico de inversiones a 4 años y con previsión a otros 4. Este fondo está controlado por un consejo mixto integrado por representantes de los ministerios de Defensa, Hacienda y Presidencia.

El modelo chileno es un modelo abierto que tiene en consideración los objetivos de la política de defensa nacional, en el marco global de las políticas públicas, permitiendo al gobierno regular su nivel de esfuerzo mediante las dotaciones a los fondos de contingencia e inversiones, pero manteniendo unos niveles mínimos para garantizar los niveles de disponibilidad y las necesidades básicas de las fuerzas. Realmente se establecen criterios para abordar de forma diferenciada las necesidades de preparación, empleo y modernización.

Francia

La ley de programación militar francesa tiene sus orígenes en la ley 60-1305 de 8 de diciembre de 1960 “relativa a ciertos equipos militares” promulgada en un marco político ciertamente complejo. Recordemos que la Quinta República se inaugura en Francia en octubre de 1958, tras el proceso constituyente iniciado por De Gaulle tras su llegada al poder como consecuencia del llamado golpe de los coroneles producido en Argel en mayo de ese año. La guerra de Argelia estaba muy presente en el texto como lo estaban también otras consideraciones políticas que en líneas generales han marcado la política exterior y de defensa francesa desde entonces. Sin olvidar su influencia sobre el desarrollo de la industria de defensa gala que transcurridos 60 años ocupa un papel muy relevante a nivel mundial.

La ley de 1960, firmada por el presidente de la República tras la sanción por el Senado y la Asamblea Nacional, planteaba como una de las bases de la política de defensa la “voluntad de asegurar la independencia nacional” incluyendo una capacidad de disuasión nuclear. Su horizonte inicial era de cuatro años y contemplaba un programa de inversiones y fabricación de equipos militares “por importe de 11.790,5 millones de francos nuevos” que se repartían de la siguiente manera:

- Material aeronáutico: 35%

- Construcción naval: 8%

- Vehículos terrestres: 15%

- Estudios especiales: 42%

Estas inversiones debían detallarse en un programa específico especificando los beneficios operativos y su “incidencia económica y social” en términos de generación de empleo industrial. Las leyes de presupuesto anuales deberían reflejar los detalles del programa e introducir los ajustes necesarios.

Desde entonces se han sucedido 13 leyes de programación hasta la última de 13 de julio de 2018 para el periodo 2019-2025. La actual ley establece los objetivos de la política de defensa y las previsiones financieras asociadas, así como los mecanismos de supervisión y control por parte del parlamento. Se fija un objetivo de esfuerzo para alcanzar el 2% del PIB en 2025 y se establece la previsión de presupuesto de defensa para cada año, así como los techos previstos para financiar las operaciones exteriores e interiores. La ley fija también el incremento neto de efectivos para la Fuerzas Armadas a lo largo del periodo junto con disposiciones relativas al régimen de personal militar.

Se trata de un texto muy amplio con una regulación muy detallada. Se acompaña por un informe anexo donde se concretan los objetivos y el compromiso operativo (contrats opérationnels) en términos de niveles de disponibilidad de fuerzas. En este aspecto es significativo mencionar que se fijan los días de ejercicios, y horas de mar o de vuelo que deben realizarse para mantener la disponibilidad de las unidades.

En el ámbito de las adquisiciones, ligadas a la mejora de las capacidades operativas y al desarrollo de la base industrial, se fijan las entregas previstas de sistemas para los programas en curso, la evolución general de los inventarios a lo largo del periodo de programación, y previsiones y criterios para iniciar nuevos programas. El ámbito de la innovación tiene un tratamiento diferenciado y se fijan las disponibilidades de fondos previstas para apoyar esta política específica.

La ley, firmada por el presidente de la República, el primer ministro y buena parte de los ministros, junto con los secretarios de Estado de Defensa y Hacienda, es algo más que una ley programa para asignación de recursos. Podemos interpretarla como un compromiso mutuo entre la nación representada por el presidente de la República, el Gobierno y las Fuerzas Armadas, para abordar los objetivos de la defensa nacional, con la obligación de rendir cuentas al parlamento, que es muy activo en su seguimiento. No obstante no es vinculante y en el pasado más reciente se han producido ajustes vía presupuestos anuales que han provocado no pocas tensiones entre las autoridades militares y el gobierno.

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