2%, ¿quién da más?

A vueltas con el esfuerzo en defensa del 2% con relación al PIB, nos encontramos con que desde la otra orilla del Atlántico ya se está pensando en llegar hasta el 5%. En el caso de España este porcentaje supondría unos 73.000 millones de euros actuales, que comparados con los 15.000 que se gastan hoy día se escapan a cualquier análisis, ni siquiera a un decenio vista. Es más, esta situación que resulta impensable para España, lo es igualmente para el resto de los países europeos que pertenecen a la OTAN -salvo excepciones por cercanía a Rusia, obviamente, como es el caso de Polonia-.

Igualmente, no es creíble que, si los países europeos pertenecientes a la OTAN no han cumplido los acuerdos de Cardiff de 2014 hasta que vieron que Rusia invadía Ucrania en el año 2022, vayan a ser capaces de multiplicar su esfuerzo en defensa hasta el 5% en un plazo “adecuado”. Y este es otro punto relevante para señalar, el plazo. Imaginemos que en la cumbre de la Haya se aprueba que se llegue al 5%, ¿qué plazo se marcaría para alcanzarlo? Diez años no han sido suficientes para llegar al 2% para muchos países, entre ellos España, que en términos OTAN se encuentra en el 1,26% y en último lugar de la tabla. Quizá otro movimiento del magma geopolítico similar a la guerra de Ucrania supondría el estímulo necesario para ello. Realmente sería la peor de las situaciones.

Sin llegar a ello, es necesario valorar diversos aspectos que podrían elevar el esfuerzo en defensa de manera que no suponga un problema macroeconómico -más déficit, más deuda, mayores incrementos impositivos, etc.-. El primero de ellos es la prioridad política. La defensa no lo ha sido ni en Europa ni, más aún en España. La débil disuasión expresada a través del gasto en defensa y reflejada en los presupuestos así lo expresa. Un mejor estado del bienestar europeo ha sido la contraparte presupuestaria. Es razonable desear dicho estado del bienestar y, a su vez, es caro. El trade off no es cañones o mantequilla, se resume en cuantos cañones y cuanta mantequilla y eso depende de la situación interna de cada país y su posición geopolítica y geoeconómica.

Internamente los países de la UE que pertenecen a la OTAN se encuentran en una situación económica que no es la más brillante, con Alemania en proceso de crecimiento lento, Francia en una situación compleja social y económicamente, España con graves problemas de desigualdad y deuda, etc… No obstante, hay algunas cuestiones que se pueden abordar y que permitirían liberar recursos para defensa al igual que para otras políticas. La ineficiencia en la asignación y gestión del gasto público, por ejemplo, en el caso español, es bastante evidente. La realidad es que la asignación de recursos económicos y humanos por política de gasto tiende a generar ineficacias de importante calado, a lo cual coadyuva la enorme fragmentación normativa, la dispersión en los centros de toma de decisiones, según niveles políticos, o las importantes duplicidades independientes de las necesidades reales que haya.

Cierto es que los Presupuestos Generales del Estado han quedado como guía de las políticas y sus diversas asignaciones económicas, pero únicamente como guía. Habitualmente aparecen nuevos gastos no contemplados -aunque podrían haber sido previstos-, modificaciones de crédito que, sobre la marcha, irrumpen en las actividades de los ministerios o de otras entidades públicas, limitando su actividad o modificando sus políticas. 

Pues bien, algo tan relevante como la previsibilidad presupuestaria se rompe -y no sólo a largo plazo, sino en el contexto anual-. La forma en la que Hacienda asigna los recursos, por ejemplo al Ministerio de Defensa, obliga a realizar un enorme gasto en muy poco tiempo generando todo tipo de ineficiencias, incluso obligando a reorientar dicho gasto hacia organismos internacionales a fin de no perderlo, lo cual va en contra de cualquier racionalidad económica e industrial, ya que pueden beneficiarse empresas no españolas de unas partidas presupuestarias inicialmente previstas para generar actividad económica dentro del país. En otras palabras: el presupuesto español puede financiar empresas alemanas o francesas, o italianas,…lo cual no encaja con la Estrategia Industrial de Defensa española, ni con el uso racional de los recursos.

En términos europeos, actualmente se están realizando importantes esfuerzos en defensa, aunque aún son, de manera clara, insuficientes y realmente poco efectivos e ineficientes, como puso de manifiesto el informe Draghi o como muestra la pléyade de programas y proyectos que se financian a través de fondos europeos, cuya racionalidad deja bastante que desear. Esta situación se deriva del hecho de la existencia de una importante fragmentación industrial en el seno de la UE, de la necesidad de “contentar” tanto a los gobiernos, a la industria de defensa y a los votantes de los países, con una clara abstracción de las necesidades reales actuales y sin una orientación definida y adecuada de la estrategia a seguir para los próximos años.

Los enormes sobrecostes y costes de transacción a los que se enfrenta la UE a fin de llegar a consensos políticos, industriales y militares sobre qué sistemas son los más adecuados para enfrentar las amenazas futuras, constituyen en sí mismos un importante problema que nos posiciona tanto en tiempos de toma de decisiones, como en resultados de los propios sistemas en una clara situación de debilidad frente a los competidores, léase los EEUU, China o Rusia -ya sean competidores por mercados o estratégico-militares-.

Por lo tanto, elevar el gasto en defensa europeo es, a día de hoy una necesidad, a fin de cubrir tan importantes problemas. Sin embargo, no es concebible legar al 5%. Es de suponer que se utiliza como globo sonda a fin de ver las reacciones que genera y para presionar a los gobiernos europeos. La cifra hacia la que se pueda llegar en términos de acuerdo se situará más cerca del 3%, dejando claro que dentro de OTAN habrá, aún más, países con mayor peso que otros e la toma de decisiones. Obviamente España no se encuentra bien posicionada.

Un breve apunte sobre las tendencias que se observan en el caso español permite concluir que, por un lado, políticamente se está reforzando el mensaje de que en el año 2029 se llegará al 2%. La cuestión no es llegar, al 2%, al 1,8 o al 2,2, lo verdaderamente importante es cómo se aprovechan esos recursos que, actualmente no aportan el valor añadido que debieran por los problemas mencionados. Por otra parte, es absolutamente necesaria una profunda reforma de las estructuras de gestión que priorice la eficiencia, la rapidez en la toma de decisiones y la profesionalización de algunos segmentos de la propia gestión. En este sentido, ya hace años se hablaba de una agencia de adquisiciones, se modificaron los papeles que tenían los centros de toma de decisiones -Ministerio y cuarteles generales-, algo que actualmente se ha revertido de manera parcial, pero aún con todo, hoy las estructuras están obsoletas. 

La falta de agilidad, la abrumadora carga de trabajo que han supuesto los programas europeos vinculados a la Pesco, el EDF, etc., la falta de personal suficiente y cualificado y la ausencia de un criterio claro y una estrategia propia que no se difumine con la europea y resulte tan ambigua que termine siendo en la práctica poco más que una referencia que se utiliza para apoyar argumentos más que manidos desde hace un decenio, conducen a una conclusión: la imperiosa necesidad de modificar las formas actuales, tanto en la toma de decisiones como en la manera de llevarlas a cabo. El incremento del gasto en defensa permite valorar la oportunidad de realizar estos cambios. Lamentablemente, las resistencias son profundas y los reinos de taifas existen, así que no parece que las cosas vayan a cambiar demasiado. La eficiencia seguirá sufriendo las consecuencias, es decir los taxpayers.