OTAN, 2% y cómo se reparten los esfuerzos. ¡Ah! y el caso de España

La recientemente concluida reunión de la OTAN en Madrid ha dejado más titulares que un mundial de fútbol. Causa sorpresa observar que en las portadas de los periódicos generalistas, en las noticias de las televisiones y en las redes sociales se habla de defensa, incluso de aumentar el gasto en defensa. ¡Quién iba a decirlo!

No sé cuántas veces habré pronunciado –y escrito- las siguientes palabras de Adam Smith: “La defensa es de mayor importancia que la opulencia”. En otros términos, la seguridad es condición necesaria para crecer –que se lo digan a los ucranianos-. Pues bien, nuestra seguridad como país no depende sólo de nosotros, por eso estamos en la Alianza y por eso mismo España se comprometió a elevar el gasto en defensa hasta el 2% del PIB, al igual que el resto de los países miembros. Algo que, posteriormente, hizo igualmente suyo la Unión Europea, y no sólo debido a que buena parte de los países de la UE también están en el club OTAN.

Hasta aquí todo claro. Sin embargo asaltan algunas cuestiones que considero relevantes llegados a este punto. ¿Está repartido razonablemente el esfuerzo –burden sharing- entre los miembros del club? Y si no es así, ¿cuáles son las causas y consecuencias? ¿Qué factores son los que determinan que los países OTAN realicen un determinado esfuerzo en defensa? Y, por último, ¿se está midiendo de manera adecuada la contribución de cada país a la seguridad colectiva?

La primera de las cuestiones tiene una sencilla respuesta, a priori: no. Si la respuesta fuese afirmativa no se pediría un aumento hasta el 2% del PIB. Además se ha observado claramente que algunos países actúan en el terreno de la denominada hipótesis de explotación, la cual muestra que los miembros de la OTAN que más se benefician de la disponibilidad del bien público defensa y tienen los mayores medios para proporcionarlo, soportan una parte desproporcionada de los costes -EEUU, Francia o Reino Unido-, situación que deriva en que otros países se aprovecharán de este hecho, convirtiéndose en free riders –Canadá, España o Portugal, por ejemplo-. En cuanto a las consecuencias de esta situación se podrían mencionar, entre otras, el menor poder de disuasión de la Alianza, lo cual juega en contra de los beneficios del conjunto y de cada uno de los países por separado. Así, se reducen los niveles de seguridad para todos.

Con relación a la segunda cuestión, sería complicado incidir aquí en todos los factores que explican la cuantía o el esfuerzo del gasto en defensa. Sin embargo, se puede realizar un resumen rápido considerando tres grupos de factores: estratégicos, burocráticos y económicos. Con relación a los primeros, los países que afrontan mayores riesgos por diversas razones –fronteras compartidas con países no amigos, por ejemplo- tienden a incrementar su gasto en defensa a la vez que elevan el nivel de seguridad del conjunto. 

Por lo que se refiere a los factores burocráticos, también denominados de inercia, lamentablemente tienden a generar bajos esfuerzos en defensa, ya que se centran en mantener de forma incremental lo existente, con esfuerzos muy limitados, otorgando una prioridad baja a la seguridad. Por último, los factores económicos, desde restricciones por razón de crecimiento reducido hasta endeudamiento elevado o problemas de déficit, igualmente orientan el gasto en defensa hacia una clara reducción.

Estos tres conjuntos de factores han tenido distinto peso en diferentes momentos del tiempo en función del panorama estratégico y, por ende, de las diversas estrategias aplicadas por la OTAN. Si bien durante los años 60 y 70, cuando la famosa MAD (Mutual Assured Destruction) era la piedra de toque de la Alianza, los países que no aportaban no generaban grandes problemas debido a la enorme diferencia con los grandes, a partir del cambio estratégico de los años 70 esta situación cambia. La estrategia de respuesta flexible supuso un viraje en la percepción de los países denominados free riders, ya que el peso de la disuasión nuclear se redujo, lo cual conllevó un mayor compromiso en términos de fuerzas convencionales que todos los países pueden aportar.

Esta situación se ha mantenido hasta hoy. El nuevo Concepto Estratégico de la Alianza se basa en un esfuerzo mucho más exigente para todos los países. Especialmente por la situación de guerra en Ucrania, por la necesidad de ampliar y mejorar capacidades militares y, por lo tanto, reforzar la cohesión y coherencia del conjunto, así como su capacidad de disuasión, y por los riesgos que se vislumbran en un horizonte cercano, léase China, o el flanco sur de Europa.

Abordando la última cuestión, los temas de equidad son inevitablemente controvertidos y para la OTAN requieren un acuerdo colectivo internacional sobre si los Estados miembros deben contribuir a la alianza en función del beneficio que reciben o en función de su capacidad de pago y, en este caso, si la contribución puede ser proporcional o progresiva. En este sentido, el esfuerzo no sólo se mide en términos de gasto en defensa con relación al PIB, ya que también se ha hablado de las 3C´s -Cash, Capabilities y Contributions-, sobre todo por parte de los países que realizan un menor esfuerzo en gasto en defensa, como los mencionados, a fin de mejorar su imagen dentro de la Alianza. 

Es cierto que cada país trata de poner sobre la mesa aquellas perspectivas de esfuerzo y aportación a la OTAN que más le favorecen, pero una política que no lleva aparejados suficientes recursos económicos tiende a generar resultados pobres, más aún en un sector en el que el nivel tecnológico es elevado, los costes de los sistemas de armas igualmente altos y, lo más importante, el coste de oportunidad no es en absoluto desdeñable.

No obstante, al utilizar el indicador estándar, de input, se dejan de lado otros como los de output, que suponen aproximaciones a la eficiencia, como por ejemplo la capacidad para mantener la paz o niveles adecuados de seguridad y disuasión, o poseer ventajas comparativas frente a otros socios o rivales. Por lo tanto, no sólo es necesario gastar más, sino que además hay que hacerlo de la forma más eficiente posible y más eficaz con relación al objetivo que se persiga. En definitiva, unir las visiones de input y output mejoraría las posiciones de algunos países, pero daría una perspectiva más completa y adecuada del papel de la Alianza en sus intervenciones y de cada país en concreto. Pero cuidado, esto es peligroso, ya que podría dejar en evidencia actuaciones poco eficientes y eficaces, algo políticamente incorrecto.

Y en este contexto, ¿en qué situación se encuentra España? En los últimos decenios el gasto en defensa español ha ido cayendo en términos del PIB. Y, lo que es más importante si cabe, con relación a los Presupuestos Generales del Estado, tampoco ha modificado su tendencia. Obviamente, las necesidades de otros ámbitos presupuestarios exigen recursos cuantiosos que es necesario atender. No obstante, el problema principal ha sido la falta de iniciativa política y cómo unos gobiernos han ido pasando la patata caliente a otros, hasta que la guerra de Ucrania ha puesto las cosas en su lugar, evidenciando que la seguridad nacional e internacional requiere de más recursos que los que se estaban aportando. Por cierto, algo que se ha venido subrayando desde hace decenios.

Se han anunciado por parte del Gobierno aumentos presupuestarios ya para este año –unos 1.000 millones de euros- y se pretende alcanzar el 2% del PIB en defensa a finales del decenio con el objetivo de cumplir los compromisos con la OTAN. Sin embargo, es importante matizar algunos aspectos. En primer lugar, es necesario que se permita una gestión eficiente, conociendo en qué momento del año se dispone de los recursos –y no las prisas para gastar in extremis-. 

En segundo lugar, es imperioso que el presupuesto sea lo más parecido al gasto, ya que se han observado diferencias de hasta un 30% en algunos años. Como tercer aspecto, hay que tomar decisiones de inversión muy relevantes que requieren de un análisis detallado y necesitan estar imbricadas en un conjunto más amplio de cuestiones que trascienden el período presupuestario anual y, si no queremos volver a caer en la denominada “deuda” de defensa, habría que replantear cómo financiamos dichas inversiones. Es decir, una estrategia de adquisiciones a largo plazo.

Por último, la pregunta del millón: ¿En qué invertir? No es mi papel entrar en este asunto, pero hay sistemas de armas que están más que obsoletos y habría que sustituir. Además, si algo nos ha enseñado la guerra de Ucrania es que los sistemas de inteligencia basados en IA y la ciberdefensa son fundamentales, junto con otros sistemas como los misiles de largo alcance. Quizá pensar a lo grande y situar a España en el lugar que le corresponde en el contexto internacional no sea sólo cuestión de la diplomacia, la economía y la política. Estos ámbitos han de ir de la mano de capacidades que aporten seguridad de verdad. Dejemos de “marear la perdiz” y tomemos decisiones de calado. Pero, por favor, que sean decisiones estratégicas y no flor de un día.