Cooperación en gestión de crisis entre América Latina y la UE: riesgos y oportunidades 1

Introducción

(Especial IEEE para Infodefensa) José Antonio Sanahuja y Francisco J. Verdes (Universidad Complutense de Madrid) -La gestión de crisis ha sido uno de los campos menos explorados en las relaciones entre la UE y América Latina y el Caribe. La firma en 2014 de los denominados Acuerdos Marco de Asociación (FPA, por sus siglas en inglés) con Chile y Colombia, que establecen el marco legal para la cooperación de terceros países en las operaciones y misiones de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE, y la negociación para un acuerdo similar con Brasil en 2015, parece indicar un cambio de tendencia: esta cuestión aparece en la relación birregional y plantea interrogantes sobre su alcance y oportunidades como mecanismo de cooperación en el marco de las cumbres UE-CELAC.

Como se argumentará más adelante, los interrogantes que plantean los FPA no se limitan al campo de la gestión de crisis y la seguridad internacional, sino al conjunto de la relación birregional. Ésta se encuentra en un momento de transición en el que ha de responder a los cambios que se observan en el sistema internacional y en los procesos de integración de ambas regiones. Cambios, en particular, que reclaman la redefinición de sus estrategias y visiones de seguridad internacional y a su compromiso compartido con un multilateralismo eficaz, que es principio rector tanto del conjunto de la acción exterior de ambas regiones, como de la referida a la paz y la seguridad internacionales. En ese contexto, la gestión de crisis emerge como nuevo ámbito de cooperación y su conformación refleja tanto los obstáculos de la relación birregional, como su potencial de desarrollo.

Con ese objetivo, este trabajo examinará brevemente el estado de las relaciones birregionales, como escenario de la firma de los nuevos FPA, argumentando porqué sería necesario trascender el marco bilateral de estos acuerdos, hasta ahora limitados a algunos países, y avanzar hacia un acuerdo marco regional. Se aportan, además, algunas propuestas para desarrollar la cooperación birregional en seguridad y defensa en general, y en gestión de crisis, en particular, que podrían ser objeto de atención de la relación UE-CELAC y, más allá de las Cumbres birregionales, en la búsqueda de un nuevo horizonte estratégico y de visiones globales compartidas entre ambas regiones.

Incertidumbre en las relaciones birregionales: ¿El retorno de la agenda de paz y seguridad?

Las relaciones birregionales han transitado a lo largo de los últimos quince años a través de una “asociación estratégica” articulada en torno a tres pilares: diálogo político, acuerdos comerciales, y cooperación al desarrollo. Basada en una estrategia interregionalista que se diseñó en los años noventa, muestra signos de agotamiento y parece reclamar una fuerte inversión de capital político para seguir siendo relevante, adaptarse a los desafíos estratégicos de un escenario internacional en cambio, y responder a las demandas sociales de cada región2.

En la definición de un nuevo horizonte estratégico para la relación birregional es necesario tener presentes las amenazas o problemas de seguridad que afectan a ambas regiones y en las que la “asociación estratégica birregional” puede ser relevante. A lo largo de esa relación se han identificado en diferentes documentos y declaraciones al menos ocho amenazas de interés común: (i) la proliferación de Armas de Destrucción Masiva, (ii) la reducción de armamentos y desarme, (iii) el terrorismo, (iv) el narcotráfico, (v) el tráfico de armas, (vi) el , tráfico de personas, (vii) la corrupción y el lavado dinero, y (viii) la delincuencia y crimen organizado. El narcotráfico y el problema de las drogas, en un sentido más amplio, han sido objeto de mayor atención política, con diálogos subregionales sobre esta materia, y cuentan con programas y mecanismos de cooperación específicos, pero en los otros ámbitos cabe constatar que la asociación estratégica birregional las ha mantenido fuera de su agenda y no ha habido respuestas coordinadas a esas amenazas3.

La “securitización” de la agenda internacional desde el 11-S y la prioridad otorgada a Europa Central, Oriente Próximo, el Mediterráneo, el Sahel o Asia Central han planteado a la UE una agenda estratégica alejada de América Latina y el Caribe. Acontecimientos como la crisis de Ucrania, el conflicto en Siria, el auge del Estado Islámico o la inestabilidad Libia han definido en 2014 y 2015 un escenario de riesgo y creciente inestabilidad que concentra la atención de la UE en su vecindad Este y Sur4. También en esos años el fuerte aumento de los flujos de inmigrantes en el Mediterráneo y la tragedia humana y mediática que suponen miles de muertos en sus aguas han obligado a la UE a reaccionar actuando contra las redes ilegales de tráfico de personas que operan desde Libia a través de un limitado y disputado plan de acogida de refugiados y una nueva misión militar: la operación EUNAVFOR MED.

Ese escenario, bien conocido, explicaría que América Latina y el Caribe no fuera prioritaria ni en la definición del escenario estratégico ni en la acción exterior de la UE en esos ámbitos5. También explicaría la ausencia de un marco birregional de diálogo y cooperación en materia de paz y seguridad, y que esta cuestión no esté integrada en la relación birregional, pese a que ambas regiones comparten visiones y valores, y existen evidentes interdependencias y asuntos de interés común es este ámbito. Esta ausencia es aún más llamativa si se tiene presente que en el origen de la relación en los años ochenta se encuentra la exitosa experiencia de apoyo a la paz negociada en Centroamérica, y que en los noventa se estableció un fructífero diálogo especializado sobre seguridad UE-Grupo de Río que no tuvo continuidad posterior.

Ello no significa, empero, que esta dimensión esté totalmente ausente a nivel birregional. Paulatinamente, las cuestiones de paz y seguridad están recibiendo cada vez más atención. Existen programas de cooperación sectoriales, como el programa birregional COPOLAD para drogas, y se abordan respuestas en marcos subregionales, como ocurre con el diálogo sobre drogas con la Comunidad Andina, o la estrategia de seguridad de la UE con América Central y el Caribe, aprobada en 2014. Por otro lado, en la I Cumbre UE-CELAC de Santiago de Chile de 2013 se propuso incorporar nuevos capítulos al Plan de Acción, entre los cuales se contemplaba la seguridad ciudadana. Ello se ha concretado en la II Cumbre celebrada en Bruselas en junio de 2015 y esta cuestión figura así como uno de los diez capítulos de cooperación para el periodo 2014-2016. En esta dinámica de creciente interés y cooperación en materia de paz y seguridad cabe insertar los mencionados Acuerdos Marco.

Gestión de crisis y Operaciones de Paz: Oportunidades y riesgos del bilateralismo

Desde los años noventa, en paralelo al desarrollo de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), se ha producido un intenso proceso de europeización de las operaciones de paz y de gestión de crisis, y la UE ha ido adquiriendo un perfil propio y creciente importancia como actor en este ámbito, sin perjuicio de otras iniciativas nacionales o plurilaterales. La participación de terceros países en las operaciones de la UE lleva más de una década en marcha, firmándose los primeros Acuerdos Marco en 2004. Según el Anuario de la Seguridad Europeo6, en poco más de una década se ha registrado la participación de 45 países en las 11 misiones que ha desplegado la UE en el marco de la PCSD. Sólo en 2014 fueron 12 países. Tal y como se refleja en el gráfico nº 1, la participación más frecuente en las misiones u operaciones de la PCSD, lógicamente, es la de países candidatos y en proceso de adhesión a la UE, o miembros de la OTAN no-UE, siendo menos frecuente la de países latinoamericanos y caribeños, al mismo nivel que los países africanos con un porcentaje de participación del 14% con respecto al total de los países terceros que contribuyen a las mismas.

Gráfico nº 1: Porcentaje de participación en las misiones y operaciones de la PCSD de países terceros, por regiones

Fuente: Anuario EUISS 2015

Elaboración Propia

Ninguna misión de la UE se ha desplegado en la América Latina y Caribe, debido a su mayor estabilidad y a su tradicional actitud renuente a intervenciones externas, en nombre de los principios de soberanía y no injerencia. Pero ello no ha obstaculizado la participación de cuatro países latinoamericanos en tres misiones de la UE. Como se observa en la tabla nº 1, el primero de ellos fue Brasil, con su participación en la misión Artemis (2003), desplegada en la República Democrática del Congo. Un año más tarde Argentina contribuyó a la misión ALTHEA que opera en Bosnia, posteriormente secundada por Chile y República Dominicana. Desde 2005 Brasil contribuye nuevamente en la misión EUSEC en República Democrática del Congo.

Tabla nº 1: La participación de países latinoamericanos y caribeños en las misiones

Estos son los antecedentes de los que parten los FPA. Estos acuerdos no son vinculantes ni suponen compromisos concretos de fondos o personal, aunque sí se establece una fórmula basada en criterios objetivos para calcular la contribución financiera que corresponde a la parte latinoamericana. Su importancia estriba, sobre todo, en que son el fundamento legal de la actuación conjunta de la UE con el país firmante, en el marco de la PCSD, como un marco procedimental que evita definir cada actuación caso por caso. Los FPA contemplan capítulos sobre información clasificada, el estatus del personal y las fuerzas armadas desplegadas, sus responsabilidades legales —incluyendo una renuncia mutua a reclamaciones por daños al personal entre los partícipes—, la financiación, la contribución a los costes comunes, el proceso de toma de decisiones y la cadena de mando y el trato de la información clasificada. Como se ha adelantado, dos países suramericanos han firmado en 2014 un FPA con la UE —Chile y Colombia—, y se está negociando otro con Brasil a lo largo de 2015.

En todos estos acuerdos se observan unas condiciones similares y se reconoce de manera expresa su carácter asimétrico: no se trata de misiones conjuntas, sino de regular la participación o “asociación” de la parte latinoamericana a las misiones militares y/o civiles de gestión de crisis de la UE; es la UE quien asume por completo la dirección de las misiones y los terceros países limitarse a la contribución de personal y equipamiento7. Dicha contribución, además, ha de ser evaluada y aprobada por la parte europea, y en modo alguno condiciona la autonomía de las decisiones adoptadas por la UE en relación a cada misión. Pese a esa situación asimétrica, los acuerdos también son ventajosos para la parte latinoamericana, pues permiten a sus fuerzas armadas y a sus actores civiles participar en misiones que comportan entrenamiento y capacitación, y proyección internacional.

Entre los dos Acuerdos Marco ya aprobados no hay ninguna diferencia sustancial. Si bien en el caso del acuerdo firmado con Colombia, firmado pocos meses después del de Chile, se incluye algún punto más en el articulado8, ninguno de ellos añade o modifica substancialmente las condiciones que se han acordado en el acuerdo con Chile9. Con respecto a los acuerdos ad hoc firmados previamente a la firma de los FPA, si tomamos como muestra el acuerdo entre la UE y Argentina para la participación de este país en la Operación Althea, tampoco se observan diferencias sustanciales y tan sólo a nivel formal se incluyen nuevas secciones, diferenciándose entre el personal civil y militar10.

Por su carácter de Acuerdos Marco, y por no contemplar compromisos financieros o materiales concretos, los FPA tienen una dimensión eminentemente política e incluso simbólica que no debe perderse de vista. La firma de estos acuerdos puede interpretarse, por parte de los firmantes latinoamericanos, como expresión de autonomía respecto a EEUU, al tiempo que no despiertan dudas en torno a sus credenciales “occidentales”, y por otro lado, refuerzan su credibilidad como socios de la UE, con la que en ambos casos cuentan ya con unas relaciones estrechas que, de esta forma, se diversifican aún más11. Suponen, por último, un cierto alineamiento y respaldo a la visión de la seguridad internacional, cosmopolita y basada en valores, que subyace a la PESC y a sus instrumentos civiles y militares, en particular los previstos en la PESD.

Sudamérica, como región organizada a través de la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur), también tiene entre sus objetivos y competencias promover la cooperación regional en materia de gestión de crisis, y dentro de esta organización se ha dado un marco institucionalizado en materia de seguridad y defensa a través del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS). Tanto Chile como Colombia tienen un papel destacado en ese ámbito, y no es menor el que juega Brasil, cuyo protagonismo en la gestación del CDS fue decisivo, y con el que la UE negocia un nuevo FPA. Cabe preguntarse, por lo tanto, sobre la complementariedad o compatibilidad del marco regional que representa el CDS y la opción bilateral que suponen los FPA, y en particular, si estos acuerdos suponen una tendencia a la bilateralización que pondría en cuestión el posible rol de Unasur y el CDS como actor ante socios extra-regionales como la UE. Asimismo, hay que preguntarse si la opción bilateral podría minar la confianza generada en el último lustro entre los países suramericanos, y si de esta forma tanto la UE como los países latinoamericanos que participan de los FPA contribuyen, o no, a afianzar la naciente arquitectura regional suramericana en materia de seguridad y defensa, y más en concreto, el desarrollo de capacidades regionales propias para la gestión de crisis.

1 Este trabajo es una versión ampliada y en español de un ISSUE Brief pendiente de publicación por el European Union Institute of Security Studies.

2 SANAHUJA, J. A. (2015), La UE y CELAC: revitalización de una relación estratégica. Hamburgo, Fundación EU-LAC

https://www.academia.edu/543132/Entre_el_olvido_y_la_renovaci%C3%B3n_la_UE_y_Am%C3%A9rica_Latina

3 VERDES-MONTENEGRO, F.J. (2014) “Seguridad e interregionalismo entre la UE-ALC: más problemas que política”, en SERBIN A., MARTÍNEZ L. y RAMANZINI, H. (coords.), Anuario de la Integración de América Latina y el Gran Caribe, nº 10, 2013-2014, Buenos Aires, Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), pp. 487-530. Disponible en:

https://www.academia.edu/9270429/Seguridad_e_interregionalismo_entre_la_UE-ALC_M%C3%A1s_problemas_que_pol%C3%ADtica

4 MISSIROLI A., STRANG G. et. Al. (2014) “A changing global environment”, Chaillot Paper nº 133, 19 de diciembre 2014. Disponible en : http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/a-changing-global-environment/

5 Idem.

6 EUISS (2015) EUISS Yearbook of European Security 2015, EUISS, Paris, abril 2015

7 TARDY. T. (2014) “CSDP: getting third states on board”, en Brief ISSUE, EUISS, Marzo 2014

8 Por ejemplo los 1.5, 1.6 o 5.3, relativos a la renuncia mutua de reclamación por daños, o la exigencia de que la parte colombiana actúe exclusivamente en el marco de los intereses de la operación de la UE.

9 UNIÓN EUROPEA (2014) Decisión 2014/71/PESC del Consejo, relativa a la firma y la celebración del Acuerdo entre la Unión Europea y la República de Chile por el que se crea un marco para la participación de la República de Chile en las operaciones de gestión de crisis de la Unión Europea, Diario Oficial de la Unión Europea, L40/1, 11 de febrero de 2014; UNIÓN EUROPEA (2014) Acuerdo entre la Unión Europea y la República de Colombia por que se crea un marco para la participación de la República de Colombia en las operaciones de gestión de crisis de la Unión Europea, Diario Oficial de la Unión Europea, L251/9, 28 de agosto de 2014.

10 UNIÓN EUROPEA (2005) Acuerdo entre la Unión Europea y la República de Argentina sobre la participación de la República Argentina en la operación militar de gestión de crisis de la Unión Europea en Bosnia y Herzegovina (Operación Althea), Diario Oficial de la Unión Europea, L156/22, 18 de junio de 2005

11 LUENGO-CABRERA, J. y A. MISSIROLI (2014) “CSDP´s new partners: South America”, ISSUE Alert, octubre de 2014.

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