Cooperación en gestión de crisis entre América Latina y la UE: riesgos y oportunidades y2

Los FPA bilaterales: ¿Desconocimiento de un proceso de cooperación en marcha?

(Especial IEEE para Infodefensa) José Antonio Sanahuja y Francisco J. Verdes (Universidad Complutense de Madrid) -Tanto en los tratados constitutivos de la UE como en la Estrategia Europea de Seguridad (EES, 2003), la UE insiste en la importancia del regionalismo y el multilateralismo eficaz para enfrentar las amenazas a la seguridad a través de la acción colectiva, entendiendo que regionalismo y multilateralismo son compatibles y se retroalimentan positivamente. En el informe de aplicación de la EES (2008)12, se reclama una colaboración más estrecha de la UE con las organizaciones regionales para el despliegue de esa estrategia. Se menciona de manera expresa a la Unión Africana, la Asociación Sudasiática de Cooperación Regional (SAARC) o la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), pero es significativo que en el caso latinoamericano no se mencione ningún organismo regional concreto con el que cooperar. Las últimas conclusiones del Consejo Europeo van en esta misma línea, ya que al mismo tiempo que refuerza la idea de intensificar las asociaciones y empoderar a los socios, desatiende a un contraparte regional o subregional de América Latina y el Caribe13.

Esta omisión podría explicarse por las transformaciones que ha experimentado América Latina en los últimos años, que exige a la UE el lógico esfuerzo de adaptación. Desde mediados de 2000 las cartografías de la integración y el regionalismo latinoamericano han experimentado importantes cambios. Han aparecido, en particular, estrategias regionalistas que se han calificado como “posliberales” o “poshegemónicas”, con agendas más amplias y/o diferenciadas a las propias de la integración económica14. Éstas, en particular, se extienden a la seguridad y la defensa y a la concertación de políticas exteriores, con la común aspiración de alcanzar una mayor autonomía regional. Es el caso de la ya mencionada Unasur y de su CDS, y en cuanto a concertación en la política exterior, de la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC). Este último organismo, creado en 2010, da continuidad al Grupo de Río y se ha configurado como mecanismo de interlocución del conjunto de la región con la UE, China o Rusia.

Unasur, en particular, se configura como un nuevo actor regional relevante en el espacio sudamericano para la gestión de crisis —tanto en lo referido a la prevención como a la resolución de las mismas—, o para labores de estabilización, asumiendo así un papel que anteriormente sólo asumía la Organización de Estados Americanos (OEA). En ese ámbito de actuación ha desplegado medios principalmente políticos y diplomáticos, como ponen de manifiesto las actuaciones de Unasur ante las crisis de Pando, en Bolivia (2008); ante la asonada policial en Ecuador (2010); o en la crisis política que atraviesa Venezuela (2015)15.

Sin embargo, a través del CDS Unasur también está impulsando una creciente cooperación regional en materia de defensa. Cuatro son los ejes de cooperación que contemplan los Planes de Acción aprobados de 2010 a 2015: “Política de defensa”, “Industrias y tecnologías de defensa”, “Formación y Capacitación” y el que es más relevante para este análisis: el de “Cooperación Militar, Acción Humanitaria y Operaciones de Paz”16.

Desde 2009 la cooperación suramericana en el ámbito de la acción humanitaria y las operaciones de paz supone más de 28 actividades en el seno del CDS, que incluyen la elaboración de mapas de riesgos de desastres en cada país suramericano, y la definición de mecanismos conjuntos y de un inventario de capacidades de respuesta a los desastres. También se han realizado los ejercicios combinados anuales a partir de supuestos de operaciones de paz y ayuda humanitaria. Estos ejercicios están orientados a mejorar la interoperabilidad entre los doce países suramericanos y, de esta manera, a reforzar las capacidades de acción en la propia región y, al tiempo, en operaciones de paz realizadas al amparo de Naciones Unidas.

Más allá de estos marcos institucionalizados, la región ha desarrollado visiones propias sobre gestión de crisis y misiones humanitarias que pueden ser un aporte relevante a la reflexión europea. Tras la crisis de Libia, por ejemplo, Brasil ha desarrollado una propuesta sobre “responsabilidad al proteger” (Responsibility while Protecting) que plantea cuestiones muy pertinentes respecto al contenido, aplicación y validez del Principio de Responsabilidad de Proteger, formalmente asumido por la UE y sus Estados miembros, y en cuya vigencia y legitimidad ambas regiones pueden tener un papel decisivo. En el debate sobre el nexo entre la seguridad y el desarrollo ambas regiones tienen también aportes relevantes a realizar al más amplio debate internacional sobre esta materia.

Existe, por lo tanto, una dinámica de regionalización y un importante acervo conceptual y de trabajo de alcance regional en estas materias que debiera contemplarse en la relación entre la UE y los países miembros de Unasur. Los FPA bilaterales, como se ha indicado, comportan aportes muy reducidos en términos operacionales y de recursos, y sin embargo, pueden suponer riesgos significativos para esa dinámica regional y en particular para la confianza mutua que ha ido generando entre sus miembros. Existe un antecedente que, aun siendo distinto, permite calibrar el posible coste de oportunidad de los FPA. Se trata del acuerdo militar suscrito entre Colombia y la OTAN para el intercambio de información, cooperación en materia de formación, e intercambio de visiones estratégicas, que despertó los lógicos recelos de muchos de sus vecinos, que se preguntaron sobre el nivel de compromiso de Colombia con el proceso de cooperación que estaba gestándose en el CDS-Unasur.

Conforme a su propia visión estratégica, y su compromiso expreso con el regionalismo y el multilateralismo, tanto la UE como los países de Unasur debieran preguntarse si una lógica de bilateralización de la cooperación en materia de gestión de crisis, de seguridad y de defensa, responde a las nuevas configuraciones regionales en América Latina y contribuyen a fortalecerlas, y si de esa manera sus iniciativas promueven —en vez de debilitar o en el peor de los casos, entorpecer— la construcción de espacios de gobernanza regional que ambas parten dicen apoyar. A partir de ese dilema, a continuación se plantean una serie de propuestas que, al calor de la II Cumbre UE-CELAC realizada en Bruselas en junio de 2015, puedan guiar a ambas partes para contribuir a fortalecer su cooperación birregional en materia de gestión de crisis y operaciones de paz, y de esa manera avanzar hacia un multilateralismo eficaz y una seguridad colectiva más resolutiva y legítima para afrontar las amenazas del contexto internacional actual.

Propuesta de cara a la relación birregional UE-CELAC

El reconocimiento de la CELAC como interlocutor de la UE refleja que ya se ha producido un ajuste en la relación birregional, por el que ésta parece adaptarse a la nueva dinámica regionalista que está desarrollándose en América Latina y el Caribe. La redefinición de las Cumbres birregionales como Cumbres UE-CELAC parece responder también a la vieja aspiración europea de contar con un interlocutor regional que tenga capacidad de conformar posiciones comunes para el conjunto de América Latina y el Caribe. No es el caso, sin embargo, de realidades como Unasur, que pese a su mayor grado de institucionalización y sus resultados tangibles en ámbitos de interés común —en particular, en materia de gestión de crisis, seguridad y defensa—, aún no cuenta con un canal de comunicación formalizado ni un diálogo político institucionalizado con la UE. En ese contexto, la UE tiene la oportunidad de reorientar su actuación para fortalecer aquellos esquemas que, como es la Unasur a través del CDS, están dando pasos concretos y actúan con una lógica regional. Así, no sólo se estrecharían los lazos con las organizaciones internacionales “pertinentes con mayor experiencia”, tal y como establece la “Estrategia de la UE sobre seguridad ciudadana en América Central y el Caribe”, (punto I.4)17, sino también con aquellas que, a pesar de su menor recorrido, hayan logrado avances sustanciales. Las últimas conclusiones del Consejo sobre la PCSD siguen reconociendo y subrayando la importancia de colaborar con organismos internacionales que son socios internacionales de la UE. Así, se hace referencia a las Naciones Unidas, la OTAN, la OSCE, la Unión Africana, la Liga de los Estados Árabes y la ASEAN, pero en el caso latinoamericano se omite cualquier socio mientras acoge positivamente la firma de Acuerdos Marco con países de Suramérica (puntos 13)18, sin que se haga explícito el porqué de esa preferencia por el marco bilateral. Sigue pendiente, pues, entablar un diálogo específico con la Unasur que le confiera el papel de interlocutor en ámbitos de actuación relevantes para la política común de seguridad y defensa de la UE, y que a la vez son parte del mandato del CDS, como la cooperación en gestión de crisis, la ayuda humanitaria o las industrias de defensa.

Los países miembros de la CELAC y la Unasur, por su parte, no debieran contraponer su legítima aspiración de mayor autonomía regional, a las que estos esquemas regionales son funcionales, con la necesidad de mayor cooperación con actores externos, como la UE, para enfrentar de manera eficaz y legítima los riesgos y amenazas de carácter transnacional que derivan de las más intensas interdependencias generadas por la globalización. En este sentido, conviene que Unasur no sólo consolide su cooperación ad intra, sino que sea capaz de abrirse progresivamente a una mayor proyección global en colaboración con otros actores, y en particular una UE con la que, si se asume lo que se afirma reiteradamente por ambas regiones, se comparten visiones y valores en mayor medida que con otros Estados o grupos regionales.

En línea con las propuestas que se recogen en el capítulo dedicado a la seguridad ciudadana que consta en el último Plan de Acción aprobado durante la cumbre de Bruselas UE-CELAC de junio de 2015, se ha de mejorar el conocimiento mutuo así como la confianza entre ambas regiones. Para ello, convendría habilitar espacios formales de diálogo político y de nivel técnico en el ámbito de la seguridad y la defensa, lo que además de su valor intrínseco, también permitiría dinamizar la relación birregional. Un papel clave en este sentido podrían cumplirlo instituciones como el Instituto de Estudios de Seguridad de la UE (EUISS), el Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa (CEED) de Unasur, o la Fundación EU-LAC, en relación esta última con la participación de la sociedad civil en la relación birregional. Diálogos formales entre estas instituciones que fomentan el debate sobre visiones estratégicas serían convenientes de cara a identificar problemáticas comunes, aprender de la experiencia y reflexionar en torno a mecanismos de respuesta conjuntos. Si la Fundación EU-LAC o el CEED tienen un menor recorrido a sus espaldas en estas materias, conviene que en adelante tomen en consideración las cuestiones de seguridad y defensa en las relaciones interregionales como un aspecto a desarrollar. En cuanto al EUISS, con una mayor trayectoria, no ha tenido a América Latina y el Caribe en su agenda pero en los últimos tiempos ha mostrado un mayor interés que debe consolidar e intensificar.

Como se ha indicado, es necesario evaluar los posibles desajustes y costes de oportunidad que puedan comportar los FPA bilaterales firmados o en curso de negociación, respecto a una opción regional e interregional. Sin perjuicio de que estos FPA bilaterales puedan extenderse a otros países, tanto la UE como los miembros de Unasur o CELAC debieran resituar en mayor medida en el marco regional e interregional las agendas de gestión de crisis y de seguridad internacional. En ese marco, quizás no sería del todo descabellado plantearse un FPA birregional y/o un instrumento o mecanismo análogo sobre gestión de crisis como objetivo para la III cumbre UE-CELAC. Con esa meta, ambas partes tendrían ante sí un actor regional con mayores capacidades y con visiones y metas compartidas. Ello contribuiría también a redefinir la relación birregional para que ésta sea más equilibrada; a desarrollar visiones globales compartidas en estos asuntos; a que pueda definir un nuevo sentido y horizonte estratégico; al tiempo que se apoye y consolide la naciente arquitectura de seguridad regional de América Latina y el Caribe.

En un entorno de seguridad mundial, latinoamericano y europeo que registra intensas transformaciones es fundamental estar preparados para prevenir y dar respuesta a conflictos, crisis y otras amenazas. El planteamiento de la UE en relación con los conflictos y las crisis exteriores aprobado a finales de 201319 y documentos posteriores que buscan dar respuesta a los crecientes nexos entre seguridad y desarrollo20, insisten en la importancia de trabajar en asociación y aplicar enfoques coherentes y coordinados. En este sentido, las propuestas aquí planteadas buscan minimizar los riesgos en lo que respecta al apoyo por parte de la UE a un organismo regional como la Unasur, con el que se debería trabajar como un socio internacional más en el ámbito de la seguridad y la defensa, ya que con este organismo suramericano se abren oportunidades y sinergias que redundarán en la relación birregional y permitirán ir dando pasos hacia una labor de prevención y gestión de crisis más coherente y eficaz, tanto en su entorno próximo como a nivel birregional e internacional.

12 UNIÓN EUROPEA (2008) Informe sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad - Ofrecer seguridad en un mundo en evolución -, S407/08, Bruselas, 11 de diciembre de 2008. Disponible en: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/ES/reports/104637.pdf

13 CONSEJO EUROPEO (2015) “Reunión del Consejo Europeo (25 y 26 de junio de 2015) – Conclusiones”, EUCO 22/15, Bruselas, 26 de junio de 2015.

14 SANAHUJA J. A. (2009) “Del ‘regionalismo abierto’ al ‘regionalismo post-liberal’. Crisis y cambio en la integración regional en América Latina y el Caribe”, en MARTÍNEZ, L., PEÑA, L..y VÁZQUEZ, M. (coords.), Anuario de la Integración de América Latina y el Gran Caribe nº 7, 2008-2009, Buenos Aires, Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), pp. 11-54; SANAHUJA, J.A. (2010) “La construcción de una región: Suramérica y el regionalismo posliberal” en CIENFUEGOS M. y SANAHUJA, J. A. (eds.), Una región en construcción. UNASUR y la integración en América del Sur. Fundación CIDOB, Barcelona; RIGGIROZZI, P. y TUSSIE, D. (Coords.), The Rise of Post-hegemonic regionalism. The case of Latin America, Londres, Springer

15 WEIFFEN, B., WEHNER, L., y NOLTE, D. (2013), “Overlapping regional security institutions in South America: the case of OAS and UNASUR”, en International Area Studies Review vol. 16, nº 4, pp. 370–389; SANAHUJA J.A. y VERDES-MONTENEGRO, F. J. (2014) “Seguridad y defensa en Suramérica: regionalismo, cooperación y autonomía en el marco de UNASUR”, en SERBIN A., MARTÍNEZ, L. y RAMANZINI, H. (coords.), Anuario de la Integración de América Latina y el Gran Caribe, nº 10, 2013-2014, Buenos Aires, Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), pp. 487-530.

16 Idem.

17 CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA (2014) “Estrategia de la UE sobre seguridad ciudadana en América Central y el Caribe”, Conclusiones del Consejo, Bruselas, 30 de julio de 2014. Tal y como establece esta estrategia en su punto I.4, “la UE quiere reforzar los debates sobre la seguridad en la región con organizaciones internacionales o multilaterales pertinentes que poseen una gran experiencia, como la OEA, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, los organismos de las Naciones Unidas (como el PNUD y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito), la Commonwealth, la SEGIB y el Instituto Italo-Latino Americano (IILA).

18 CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA (2015) “Conclusiones del Consejo sobre la PCSD”, Consejo de Asuntos Exteriores del 18 de mayo de 2015, 8971/15, Bruselas.

19 CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA (2013) “El enfoque integral adoptado por la UE en relación con los conflictos y las crisis exteriores”, Comunicación conjunta al Parlamento Europeo y al Consejo, JOIN(2013) 30 final, 18 de diciembre de 2013

20 COMISIÓN EUROPEA (2015) “Desarrollo de capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo. Capacitar a los socios para la prevención y la gestión de crisis”. Comunicación conjunta al Parlamento Europeo y al Consejo, Estrasburgo, JOIN (2015) 17 final, 28 de abril de 2015.

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