Reflexiones en torno a una posible ley de financiación de la defensa III

(Infodefensa.com)

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El actual modelo español

La última ley de dotaciones quedó derogada de facto en 1996. En ese momento la situación de la economía nacional priorizaba la introducción de una serie de reformas con la finalidad fundamental de permitir nuestra entrada en el euro. La defensa no era nuevamente la prioridad, como se había reconocido en las premisas de la ley de dotaciones, pero era necesario realizar algunos cambios que permitiesen abordar la modernización de unas Fuerzas Armadas, que estaban participando en operaciones en el exterior, y que habían iniciado el camino de la plena profesionalización. Este camino y la modernización de los sistemas debían ir de la mano. Al mismo tiempo el panorama industrial de defensa español había cambiado y se profundizaba en políticas destinadas a privatizar buena parte de las empresas públicas del sector.

Desde ese momento se inicia la aplicación del llamado &39;modelo alemán&39; para la financiación de grandes programas que deberían propiciar el desarrollo tecnológico e industrial, y permitir la adquisición de sistemas principales para los Ejércitos. Inicialmente la previsión era realizar el pago de estos programas en un plazo máximo de 10 años, pero a partir de 2005 desaparece ese límite con los consabidos desplazamientos que han prolongado los compromisos de forma excesiva.

De igual forma se contemplaba la generación de créditos adicionales para equipamiento procedentes de la venta de infraestructura, así como, desde 2001, de un mecanismo de financiación para operaciones con cargo al fondo de contingencia.

Desde comienzos del siglo XXI, el esquema financiero del Ministerio de Defensa es básicamente el mismo, y se nutre de tres principales fuentes: presupuesto ordinario, anticipos de industria y fondo de contingencia. Las generaciones de crédito procedentes de venta de activos, venta de material excedente, o retornos por prestación de servicios son actualmente testimoniales, aunque en los primeros años del siglo tuvieron su importancia.

La realidad es que la excesiva dependencia de esas fuentes a criterios exclusivamente políticos ha producido un déficit financiero crónico para los objetivos de la defensa nacional. Una situación que se puso claramente de manifiesto durante la crisis de 2008 a 2014. En ese periodo el presupuesto del Ministerio de Defensa se desplomó con consecuencias importantes para las adquisiciones, pero sobre todo para preparación y el sostenimiento de las unidades, que sin embargo mantuvieron su esfuerzo operativo. La supervivencia se garantizó gracias a la disponibilidad de créditos para operaciones, que plantean muchos problemas para realizar una gestión eficiente. Recordemos además que en los años 2010 y 2011 se dejaron sin pagar las obligaciones para los programas especiales y hubo que recurrir a la fórmula de créditos extraordinarios por real decreto que posteriormente fue declarada inconstitucional. La caída del mercado interior entre 2008 y 2016 tuvo un impacto importante sobre la industria de defensa que afortunadamente supo reaccionar abriéndose al mercado exterior.

No podemos decir que España no disponga de modelo para financiar sus necesidades de Defensa. Pero lo que sí parece cierto es que se trata de un modelo excesivamente inestable que no permite atender a las necesidades ordinarias ni planificar el futuro sobre bases medianamente sólidas.

El debate surgido tras la cumbre de la OTAN de 2014, o declaraciones de intenciones posteriores sobre el objetivo de invertir un 2 de PIB en defensa no deja de ser un mero ejercicio voluntarista. Es un criterio cuestionado porque se fija más en los niveles de inversión que en los objetivos y los resultados obtenidos. El objeto principal debe ser cuanto se invierte y que se obtiene para alcanzar los objetivos planteados.

España por capacidad económica debería tener posibilidad de alcanzar ese objetivo. Otra cosa es la prioridad política que tiene la política de defensa, puesto que ese nivel de inversiones medido sobre PIB lleva a unos porcentajes de presupuesto de defensa sobre el del Estado que no parecen realistas. Recordemos que esa proporción no ha dejado de descender en los últimos 40 años, sea cual sea el color del gobierno. Surge así un dilema puesto que parece que se puede invertir más en defensa pero no parece que haya una voluntad política de realizar un mayor esfuerzo para favorecer la defensa sobre otras políticas públicas. Surge entonces la pregunta de si la manera de cómo nos financiamos es la  que resulta más eficiente.

A nivel político se siente la necesidad de resolver un problema que está identificado pero no se aborda. De hecho los principales partidos políticos llevaban en sus programas electorales la necesidad de dotar de estabilidad a las inversiones en defensa a través de legislación específica. Hay conciencia de que las inversiones en las políticas públicas son decisión y responsabilidad política, tanto en cantidad como en formas de proporcionar los fondos necesarios. Es en el cómo donde está el problema.

Lo que sí parece evidente es que los objetivos políticos para la defensa nacional deben compaginarse con estrategias financieras y buscar puntos de encuentro entre tales objetivos, las necesidades operativas y las posibilidades financieras. La Directiva de Defensa Nacional en vigor (junio 2020) menciona que para el desarrollo de sus directrices “se establecerá la financiación necesaria”. La Directiva de Política de Defensa es todavía más explícita cuando asegura que “la atención a los objetivos definidos en esta Directiva requiere unos recursos financieros razonables y un escenario presupuestario lo más estable posible. La inversión en Defensa debe plantearse de manera que no solo atienda a las necesidades propias de ese servicio público, sino que contribuya a la innovación, el desarrollo tecnológico, la creación de empleo y la proyección de España en el mundo”.

Dicho de otra manera, es necesario disponer de financiación suficiente para:

Preparar y sostener las unidades como necesidades propias básicas de las Fuerzas Armadas. Lo que se hace con créditos de presupuesto ordinario que han llegado a unos niveles mínimos.Permitir la ejecución de operaciones que contribuyan a la proyección internacional española. Lo que se hace con créditos del fondo de contingencia, aunque se trate de operaciones previstas y aprobadas con antelación.Modernizar los sistemas de armas contribuyendo al desarrollo tecnológico e industrial español generando empleo estable y de calidad. Lo que para grandes programas se hace a través de anticipos de Industria, cuya devolución grava el capítulo de inversiones del Ministerio de Defensa, reduciendo el margen para otras inversiones.Establecer políticas de personal activas para disponer de personal bien formado, altamente cualificado y que desarrolle su actividad en un entorno social y con remuneraciones adecuadas a su nivel de preparación y a la exigencia de la profesión. Lo que se hace con unos niveles de capítulo 1 que están estancados desde hace años.

Desde diferentes ópticas se han planteado opciones para resolver el problema de la financiación de nuestra Defensa. Algunas opiniones apuntan a una solución que blinde el presupuesto de defensa ante posiciones políticas de oportunidad, actuando mediante ley orgánica para garantizar la autonomía financiera del ministerio de Defensa y un nivel mínimo de un 2 del PIB1. Una solución que sería similar a la polaca en cuanto a umbral financiero y a la antigua “ley del cobre” chilena y que plantea dudas sobre su viabilidad financiera y legal.

La viabilidad en cuanto a porcentaje sobre PIB es cuestionada por otros expertos, que plantean la necesidad de establecer escenarios para planeamiento ajustados a las necesidades de las Fuerzas Armadas pero que contemplen la capacidad financiera y el nivel de esfuerzo deseable traducido en objetivos, establecidos por el nivel político2.

La necesidad de incidir sobre un planeamiento más realista ha sido también apuntada por otros expertos, partiendo de la base de que es en ese ámbito donde se debe realizar un esfuerzo para optimizar los recursos disponibles para atender a las necesidades de obtención de sistemas y su sostenimiento. Esta idea plantea actuar sobre el ámbito de la demanda (planeamiento de necesidades) para orientar la oferta (capacidad industrial) en un marco financiero que contemple las posibilidades de financiación, las herramientas financieras disponibles y las estrategias de contratación3.

Para otros, es mejor disponer de una ley defectuosa, como lo fue la de dotaciones, que no tener nada. Lo que cuestionan es la viabilidad de trasladar literalmente las previsiones del planeamiento a una ley de programación como se hace en Francia, ya que esas vías más rígidas no garantizan la estabilidad financiera4. De acuerdo con este criterio las leyes programa muy detalladas pueden plantear tensiones adicionales a los planificadores militares puesto que podrían llevar a introducir factores políticos en unas previsiones de planeamiento que deben establecerse con independencia técnica.

Otras fórmulas son partidarias de modelos abiertos, planteando soluciones parecidas a la actual formula chilena que separe el gasto ordinario del de las necesidades para grandes programas5, u otras soluciones en las que partiendo de niveles de esfuerzo sobre el presupuesto del Estado, se permita conjugar los criterios económicos y de seguridad, para abordar los objetivos de operatividad y desarrollo industrial de forma que se pueda atender las necesidades de gasto corriente, operaciones y modernización6. Estas fórmulas abiertas deberían dar solución en tiempo y forma al pago de compromisos para grandes programas, a la vez que se permita disponer de capacidad de inversión suficiente para otras necesidades, estableciendo umbrales de financiación para futuros programas sobre la base del aprovechamiento parcial de las devoluciones al tesoro que se vayan realizando.

La experiencia española y los modelos de otros países plantean diferentes fórmulas, que no garantizarán el cumplimiento al pie de la letra de los preceptos que se establecen por ley. Las diferencias entre lo planeado, lo programado y lo presupuestado deben verse con normalidad y permitirán cuantificar las carencias de una forma más objetiva. En cualquier caso es necesario disponer de herramientas legales para establecer escenarios que permitan cierta estabilidad y previsibilidad de la inversión.

No hay coincidencia en el criterio que debe aplicarse pero parece que es mejor tener alguna referencia legal a no tener nada, y que deben buscarse soluciones propias. Y en que el parlamento, representante de la soberanía nacional, debe jugar un papel más activo, en el seguimiento y control de la acción del gobierno sobre la política de defensa, la operatividad de las Fuerzas Armadas y la competitividad y el futuro de un sector industrial muy competitivo como es el de la industria de defensa.

 

1 Del Cerro Campos, Francisco Ignacio. La ley de financiación de la Defensa: una necesidad inaplazable. Documento de Opinión IEEE 82/2019.

2 Méndez, Constantino; Pavón, Juan Antonio y Martín Casares, Germán. Bases para un consenso en política en España. El nivel de gasto. Observatorio de política exterior española. Documento de trabajo 88/2017.

3 Nogueira Guastavino, Jose Luis. Planeamiento versus desiderátum. Sostenibilidad de la obtención de capacidades militares. Boletín de información del CESEDEN, nº313. Mayo de 2010.

4 Acosta Ortega, Santiago. Ley de programación militar: ¿la solución para unas Fuerzas Armadas financieramente sostenibles? Cuadernos de pensamiento naval, nº 22. 2017.

5 Planteado por Méndez, Pavón y Martín Casares en op.cit.

6 Calvo, C. y Fonfría, A. Hacia una ley de financiación de la defensa en España. Real Instituto Elcano. ARI 7/2017.