La doctrina San Fermín

La sentencia del Tribunal Constitucional que ha declarado nulo el Real Decreto Ley que aprobó los créditos extraordinarios y suplementos de crédito para el pago de las cantidades adeudadas como consecuencia de la planificación de pagos aprobada por el gobierno en 2013 en relación con los denominados programas especiales de armamento, no puede decirse que fuera inesperada.

Como bien señala nuestra Constitución y legislación administrativa, los decretos leyes son una herramienta excepcional legislativa prevista para actuaciones urgentes y no parece que un pago que se conoce desde 2013 y que debe hacerse hasta el año 2030 requiera precisamente de una decisión de urgencia. El uso del decreto ley debe ser restringido y, en este caso, el gobierno ha actuado en un claro fraude de ley.

Fraude de ley porque lo que el gobierno ha querido evitar es aflorar en el presupuesto inicial del estado las cantidades adeudadas, por la misma razón que ha querido evitar tramitar el crédito extraordinario como ley ordinaria, por esa especie de pudor que afecta más a los partidos conservadores por alguna extraña razón a gastar en defensa en épocas difíciles, como si precisamente no fuera en épocas difíciles económica o estratégicamente, como acontecen ahora, cuando más justificados están los incrementos de gastos militares.

El análisis de la sentencia o más bien de los antecedentes muestran dos circunstancias muy preocupantes. Ni los recurrentes ni el abogado del Estado tienen idea de los programas especiales, sus características y consecuencias jurídicas. Ambos alegatos resultarían ridículos si no fuera por la trascendencia de sus consecuencias.

¿Cómo puede decirse que no saben calcularse las cuantías de los contratos cuando la mayoría se han ejecutado al cien por cien? ¿Cómo puede decirse que obedecen la mayoría a programas internacionales cuando los demás países no han tenido los mismos problemas y además apenas son cuatro? Los argumentos de los recurrentes sobre la cuantía y su explicación demuestran que nos falta cultura de defensa, pero no entre los ciudadanos, sino entre los gestores de la política de defensa ya sea en la Abogacía del Estado o en el Parlamento.

Ya tenemos algunas consecuencias prácticas inmediatas de este fallo; este año no se pagará lo adeudado, con el perjuicio para las empresas y con un incremento de coste para la Administración de unos muchos millones de Euros. Sabiendo que existe una obligación de pago de mil millones para redondear y que la legislatura iba a ser muy complicada ¿Por qué no se aprobaron los presupuestos de 2016 con esta cantidad y a estas alturas ya se habría pagado? Por pura imagen, lamentable.

Ahora habrá que meter en el presupuesto de 2017, 2.500 millones de euros adicionales al presupuesto de defensa y ahora vas y los explicas a un Congreso con mayoría entre izquierdas y nacionalistas. Si no se meten, pues habrá que tramitar una ley ordinaria para pagar 2.500 millones a las empresas de defensa; no se qué es mas difícil de justificar.

Pero claro si nadie explica bien lo que son los programas especiales y lo que se está pagando, es muy difícil que alguien pueda apoyar en el Congreso una asignación de recursos de esta magnitud. Como me tocó vivirlo de cerca voy a intentar hacer un resumen de los que son los programas especiales.

Año 1996. El Gobierno de Aznar se encuentra en la mesa, o en la alfombra, que España tenía una fecha límite, que al final fue 1997, para contratar un billón de pesetas al consorcio Eurofighter para la fase de inversión de compra de la tranche 1 y seguir pagando hasta 2003 la fase de I+D. Si no se pagaba esta cantidad quedábamos fuera del contrato de adquisición y echábamos por tierra la inversión de 300.000 millones de pesetas en I+D realizada desde 1986 hasta 1996, y por supuesto no existía este dinero ni crédito para contratar semejante cantidad.

También en ese mismo año el Gobierno se encuentra con dos regalitos. Por una parte, el programa de la fragata Europea NFR-90 había quedado superado por el programa F-100 y, una vez terminada la fase de definición, que costó una pasta, había que iniciar el programa, entre otras cosas, ante una EN Bazán que perdía más de lo que ingresaba. Y un tercer regalito era el MoU firmado con Alemania para el alquiler de 108 carros Leopard 2A4 que incluía la obligación para España de comprar al menos 200 carros Leopardo 2A5. Es decir, el gobierno se encuentra con tres programas que debían lanzarse y sin recursos.

Otoño de 1996: el entonces ministro de Fomento, Alvárez Cascos, presenta el modelo alemán de financiación de infraestructuras para incrementar la inversión con pago diferido tal y como habían anunciado en la campaña electoral. Es decir, el gobierno en lugar de pagar por certificaciones a medida que se ejecutan las obras, modelo tradicional de la ley de contratos, pagaría el importe total a la finalización del contrato. Pero como esto podía ser muy gravoso visto lo rápido que se construían las autopistas y había que cumplir con los criterios de convergencia del euro, se aprovechó la legislación presupuestaria que permitía pagar una obligación contractual hasta en diez años. Así, en 1997 se contrataron las autopistas y otras infraestructuras; se entregaban cuatro años más tarde más o menos y se pagaban en los siguientes diez años. Y alguien dijo a última hora y ¿Por qué no utilizamos lo mismo para abordar estos programa de defensa? Es lo tiene tener a un ex directivo de banca y abogado del estado dirigiendo el Ministerio.

Y así, de prisa y corriendo, en la Ley de Medidas Urgentes presupuestarias para 1997, se introduce el paraguas legal en apenas tres párrafos. Eso sí, se dice que el sistema sólo es aplicable para plataformas aéreas, navales y terrestres, conforme a las necesidades de ese momento.

1997. El gobierno visita a CASA, ITP, Bazan, Santa Bárbara y les dice, –buscad financiación y yo os pago en 14 años. Pero claro eran empresas del sector publico, en quiebra y el coste financiero podría duplicar el coste de los programas. Había que buscar un banco que financiara y a ser posible sin coste que entonces los intereses no estaban como ahora.

Siendo empresas del sector público se encontró una formula de financiación que además no impactaba en déficit: anticipos reintegrables del Ministerio de Industria a empresas españolas para programas de innovación tecnológica, sin coste de financiación. De esta manera, la empresa contratista cobraba del Ministerio de Industria estos anticipos conforme a la certificación de avances de construcción y suministro. Es decir, el Ministerio de Industria no ha dado ninguna financiación extraordinaria o especial a las empresas, se lo dio al ministerio de defensa vía las empresas. Es decir, el dinero que Defensa debería pagar a las industria se lo pagaba Industria.

Pasados los diez años, Defensa comienza a pagar los contratos y las empresas devuelven los anticipos a Industria y círculo cerrado. Solamente había dos problemas. A estos anticipos solo pueden acceder empresas españolas por lo que había que crear una estructura industrial para cada programa. De esta manera, el dinero que debía ir a los dos consorcios de Eurofighter, el del avion y el motor, se pagaba a través de CASA e ITP. Y el dinero que debía ir a Krauss Maffei por los Leopardo iba a Santa Bárbara que debía construir los carros en España con la tecnología alemana y Bazán debía construir la fragatas e integrar todos los sistemas con el apoyo de los principales tecnólogos extranjeros.

Esta estructura industrial nueva para los programas supuso una ingente cantidad de empleos de alta cualificación, la adquisición de numerosas tecnologías y un saneamiento de las empresas que permitió su privatización en una buena parte de ellas; pero el gobierno tuvo que admitir unos importantes extracostes que quedaron largamente compensados por los beneficios industriales. Pero salvado este primer problema quedaba el segundo. De una tacada se habían firmado contratos por valor de 10.000 millones de euros para pagar en diez años y el presupuesto de inversiones no daba para pagar esto, pero para llegar a este problema todavía quedaba un tiempo.

Ante la ilusión de poder comprar con la tarjeta de crédito, ¿quién se iba a resistir a dar satisfacción a tantas necesidades?. Si la creación de Airbus y la integración de CASA exigía 3.500 millones para el A400, pues uno más al modelo y, sin duda, esta apuesta estratégica ha sido también muy exitosa.

En todo este tiempo, no pasó desapercibida la modificación de la Ley General Presupuestaria que eliminó el límite de diez años de compromisos de crédito futuros, así que ya no había pagar en un plazo que ya se veía cerca, y se inventaron los aplanamientos de la curva. Es decir retrasar los pagos de defensa para poder así seguir invirtiendo algo mientras que el presupuesto se reducía todavía mas. Y cada aplanamiento tenía costes añadidos de retrasos, etc. Cuando ya íbamos por 14.000 millones, pues surgieron otras necesidades, helicópteros Tigre; misiles Taurus, Iris T y Meteor; submarino S-80 y ya nos pusimos en los 17.000 millones de euros. Llegó el Gobierno socialista y pensó que si aplanaba más la curva pues había hueco para meter unos programitas más y entraron los BAM, el NH-90, el Spike y el vehiculo Pizarro; y después otros cuantos y así la cosa llegó a los 22.000 millones que se han convertido a consecuencia de tanta vicisitud de retrasos, aplanamiento, etc, en 32.000 millones cuando echaron la cuenta en 2011. Con la crisis llegaron los impagos de los créditos previstos y más costes, y en 2013 el Gobierno aprobó una reducción de los programas y comenzó a pagar.

Pero con el paso del tiempo la idea original se fue desvirtuando. En los primeros programas, Industria solo financiaba la parte de desarrollo, apenas el 50% como mucho de los primeros grandes programas de manera que Defensa debía pagar cuando se entregaran aviones o fragatas. A partir de aquí, empezaron a modificarse los calendarios de financiación para reutilizar el dinero anticipado en pagar las obligaciones de defensa. Pero al final, ya se obvió la idea inicial y se financiaba el 100% del valor de los contratos aunque se adquiriesen unidades sin innovación tecnológica alguna, como el caso de los Canadair de la UME.

La conclusión es que, según el calendario de pagos, hasta el año 2030 hay unos pagos anuales de entre 1.200 y 1800 millones de euros anuales con un presupuesto de inversiones en modernización que apenas llega a los 200 millones, y de ahí, que para pagar lo ya contratado, ejecutado y retrasado en la mayoría de los casos, nos faltan pagar 20.000 millones. Es decir, que desde que comenzó el sistema apenas se han pagado 7.000 millones y estamos en 2016 y el sistema debía haber terminado en 2009.

Los pagos que deben hacerse poco o nada tienen que ver con la ejecución de los contratos, sino con la ingeniería financiera que luego copiaron otros países como Italia y que, sin duda, ha tenido muy positivos efectos industriales y de autonomía y liderazgo internacional.

En la actualidad, sin embargo, con decisión política esto podría resolverse si se entendiera bien el problema y la forma de resolverlo, pero me parece que si esto depende de los parlamentarios o de la Abogacía del Estado va a ser un poco complicado, con todos los respetos para tan altas instituciones.

Con la modificación del Sistema Europeo de Cuentas, el impacto en déficit de contabilidad nacional de las inversiones militares, se produce con las entregas de los equipos, de manera que si mañana se hicieran todos los pagos pendientes de una sola vez el impacto en el déficit de contabilidad nacional sería neutro. No así en el déficit de caja, porque el dinero hay que sacarlo del bolsillo de Defensa para dárselo al de industria, pero ¿No son dos bolsillos de la misma chaqueta?; es decir, se trataría de un apunte contable.

Para el Gobierno, los ahorros de hacer estos pagos de una vez serían notables y podrían negociarse sus efectos con las empresas. Bueno si no les gusta esta idea pues ya pueden ir pensando cómo van aprobar 2.500 millones de crédito extraordinario con este Congreso o cómo incrementar el presupuesto de defensa en 2.500 millones solo para el año que viene y casi cinco mil millones para una legislatura completa, aunque siempre queda la partida de Gastos Diversos con los que se amortizaron los créditos del FFB para financiar la compra de los F-18 que nunca se pagaron con el presupuesto de Defensa sino de la oscura, en el buen sentido, sección 31.

La cuestión es que difícilmente va a haber dinero para otros programas que son muy necesarios, y peor aun, va a ser muy difícil recurrir a un sistema que está tocado de muerte por la incapacidad real de abordar sus costes sin medidas extraordinarias. De manera que en esta legislatura del diálogo la didáctica va a jugar mucho.