El presupuesto de Defensa para 2009: una reducción esperada

Antonio Fonfría Mesa, profesor de Economía Aplicada, Universidad Complutense de Madrid.

A nadie se le escapa que en la actual situación económica los Presupuestos del Estado hayan modificado sus prioridades, por una parte, y sean bastante austeros en algunas partidas acorde con esa reorientación, por otra. Los Presupuestos para 2009 se orientan hacia un doble ámbito: reforzar los factores que, teóricamente, nos harán salir de -o sobrellevar con menor presión- la crisis, como las inversiones en infraestructuras y el gasto en I+D y, reforzar el gasto social, particularmente en lo relativo al desempleo, las pensiones y la dependencia. Es una decisión no por obvia menos plausible y coherente con la situación.

¿Qué va a ocurrir con el presupuesto de Defensa? La respuesta es simple: se va a reducir en casi un 3% respecto del presupuesto de 2008, pasando de 8.494 millones de euros a 8.240 millones de euros. El planteamiento siguiente sería suponer que eso es negativo a priori ya que la reducción presupuestaria es, por definición denostada, al implicar una caída de la capacidad de gasto. La réplica en positivo a esta forma de plantear el problema es más optimista: si se recorta el presupuesto en algo más de 250 millones de euros habrá que buscar soluciones que conlleven una mejora en la gestión, es decir una eficiencia del gasto mayor, o como se suele decir, en épocas de crisis se agudiza el ingenio para obtener un mayor rendimiento al menor presupuesto asignado.

Quizás ésta sea una opinión excesivamente optimista y poco basada en la ciencia, pero es verdad que el Ministerio de Defensa está tratando, desde hace algunos años, de mejorar su forma de gasto. Sirva como ejemplo el importante impulso que se ha dado a la manera de comprar, más centralizada, aunque en ese mismo campo se pueden realizar todavía importantes ahorros. Aquí surge una nueva pregunta: ¿Cómo va a afectar el nuevo presupuesto a los programas en marcha? Lo más probable es que reduzca su ritmo de entregas de nuevos equipos y que no se inicien nuevos programas, lo cual puede dilatar la vida útil del material existente y retrasar la posible incorporación de las FFAA españolas a un escalón más alto en cuanto a dotación tecnológica y material. No obstante, hay un campo en el que no parece que se vaya a retroceder: la seguridad de nuestras fuerzas en el exterior.

Es igualmente cierto que Defensa está acostumbrado a tener presupuestos que crecen por debajo de los precios, ésta ha sido la tónica general durante los años noventa y los primeros años del actual siglo, con la excepción de los últimos años. En definitiva, el cambio es importante debido a que supone una ruptura con el ciclo que se venía experimentando durante los últimos cuatro años, pero mantiene la tónica de la inmensa mayoría de los años anteriores.

Por lo que se refiere al peso del presupuesto de defensa sobre el presupuesto total, ha pasado del 3,9 al 4,0%, por lo que su reducción -en términos absolutos-, aun siendo significativa, no es alarmante en términos relativos. Entrando en el detalle del presupuesto para 2009, el único concepto que crece, cerca de un 2%, es el relativo al gasto de personal, mientras que las inversiones reales caen cerca de un 15%. El primero de estos gastos posee una elevada rigidez a la baja, a la vez que supone más del 60% del total del presupuesto de Defensa, lo cual implica que los ajustes han de realizarse por otras vías, como la inversión. No obstante, la inversión orientada a los denominados programas principales crece, debido a los compromisos adquiridos con la industria de defensa en lo relativo a su financiación.

También se eleva el gasto asociado a la UME (Unidad Militar de Emergencias), que puede concebirse como una partida de seguridad interior casi tanto como una partida militar. Las transferencias de capital corren también con una buena parte del ajuste a la baja ya que se reducen en más de un 26%, mientras que la reducción de los gastos corrientes en bienes y servicios es mucho menor. Se mantienen congeladas las transferencias que perciben organismos dependientes del Ministerio de Defensa como el INTA o el Canal de Experiencias Hidrodinámicas de El Pardo, mientras que, con buen criterio, el presupuesto asignado al CNI crece de forma moderada.

En cuanto a los ejércitos, los tres asumen caídas de diversa consideración, siendo mayores en la Armada, intermedias en el Ejército del Aire y menores en el Ejército de Tierra y, en los tres casos especialmente vinculadas a las inversiones reales.

Esta situación impone una importante reducción de las inversiones, que se venían manteniendo alrededor de los 2.000 millones de euros anuales desde 1996 y algo similar va a ocurrir con el gasto en I+D que caerá desde los cerca de 200 millones de euros a una cifra que no puede considerarse acorde con el nivel de nuestras FFAA.

¿Es preocupante la situación presupuestaria de Defensa en el corto plazo? Pues bien, teniendo en cuenta que los gastos asociados a las operaciones de nuestras tropas en el exterior no se computan dentro del presupuesto y, que suponen más de 650 millones de euros, que aún quedan inmuebles por enajenar -si bien es cierto que en clara reducción y con el problema adicional que supone la situación del mercado inmobiliario- y que están siendo una burbuja de oxígeno para las arcas del Ministerio, la situación es relativamente complicada.

Adicionalmente, los datos mencionados se encuentran expresados en términos nominales, por lo que si a ello le sumamos el crecimiento previsto de la inflación, que rondará el 4,5%, el resultado muestra una caída real del presupuesto de Defensa superior al 7%, lo cual supone algo más del doble de la reducción observada en términos nominales.

También es preocupante la situación de largo plazo. Como se ha apuntado, las reducciones presupuestarias generan efectos de acumulación en el tiempo, que pueden conducir a retrasos en la toma de decisiones sobre futuros programas, por ejemplo. Igualmente, pueden suponer ciertos retrasos y un menor compromiso en lo relativo al tema estrella con el que se abrió la presente Legislatura: la elaboración de una estrategia nacional de seguridad y defensa. La causa principal es que la realización de una estrategia de esa índole implica la asignación de recursos cuantiosos -si se desea que tenga credibilidad, sea ambiciosa y responda a su objetivo primordial, cual es la defensa y seguridad del territorio, de los ciudadanos y de los intereses de España en el exterior-. Más aún, los países de nuestro entorno -Francia, Alemania, Reino Unido y Holanda, particularmente- han planteado ya su estrategia con unos objetivos económicos vinculados a ella, lo cual implica que España debería hacer algo similar -no por mimetismo, sino por necesidad-, y todo ello en una situación de reducción presupuestaria.

Estos planteamientos son necesarios debido a que el presupuesto contiene efectos que no se plasman únicamente en el año presupuestario al cual se dirigen, sino que su alcance se extiende más allá, impulsando o reduciendo las posibilidades de futuro del Ministerio. En definitiva, la reducción presupuestaria de los presupuestos de Defensa para 2009 posee un carácter moderado y se encuentra distribuida de manera que muestra la rigidez del capítulo I (gastos de personal) y la válvula de escape posible, las inversiones. Es de esperar que esta situación no se prolongue en el tiempo ya que de lo contrario volvería a perderse la posibilidad de subir un peldaño en la escalera que lleva hacia unas FFAA modernas, interoperables y homologables con las de los países de nuestro entorno.