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Medidas de eficacia o cómo rentabilizar mejor el presupuesto de Defensa
Por Enrique Navarro Gil, Consejero Delegado de IC2S y experto en el sector de Defensa
30/10/2008 (Infodefensa.com) - El secretario de Estado de Defensa, Constantino Méndez, en su reciente comparecencia ante la Comisión de Defensa del Congreso para explicar el Presupuesto del Ministerio de Defensa para 2009, aludió de forma muy acertada a tres elementos claves para mejorar la eficiencia de la gestión del mismo: mejoras en los sistemas de control del gasto; racionalización del mantenimiento de los sistemas; y consideración del Ministerio de Defensa como cliente único.
Como sobre estos tres temas he venido insistiendo en otros trabajos anteriores, creo que reconocer la existencia de un amplio campo de margen para mejorar constituye un acierto que debe llevarse desde el terreno teórico a la práctica.
En el siguiente análisis trataré de aportar algunas ideas propias sobre lo que denomino medidas de eficiencia en la gestión del gasto en Defensa.
El Grupo de evaluación de Costes del Ministerio ha venido realizando desde su fundación un trabajo excepcional auditando los costes de los programas, especialmente aquellos celebrados bajo la modalidad de coste "plus fee", al amparo de los convenios específicos firmados por el Ministerio de Defensa y algunas empresas públicas o de procedencia pública. Sin embargo sólo una parte de estos contratos se ajustan a este sistema que tiene numerosos críticos, principalmente porque no incentivan el ahorro de costes en las empresas, sino exactamente todo lo contrario.
El SEDEF aludió en su intervención ante la Cámara a diversas acciones, que aparecen entremezcladas pero que tienen como objeto final mejorar la eficiencia generando bolsas de ahorro. Entre estas destacó:
Racionalización.Control del gasto.Evaluación de resultados.Máximo rigor en selección de prioridades.Determinación de los ritmos de ejecución del gasto.En todas estas acciones, existe un gran potencial de mejora. En cuanto a la racionalización, existen diversos elementos a tener en consideración: una buena programación; una consideración de la comunalidad como elemento clave de la decisión de comprar; una uniformización de sistemas, incluyendo la baja de aquellos anticuados o de costoso mantenimiento por su individualidad; un ajuste del personal dedicado a las tareas administrativas, reduciendo esta carga dentro del Ministerio de Defensa; una mejor definición de las tareas encomendadas a cada organismo, etc.
En cuanto al control del gasto, tiene que avanzarse más allá de las auditorías de costes. Deberían realizarse funciones de benchmarking buscando la mejor alternativa y la más eficiente para cada tipo de necesidad; mejorar los sistemas de información generando herramientas de primera mano para la toma de decisiones; profundizar en las auditorías operativas, analizando procedimientos; simplificar la gestión de los gastos menores dotándolos de mayor flexibilidad; implantar un sistema único de contabilidad analítica para todo el Ministerio de Defensa basado en misiones y no en organismos o conceptos de gastos, con una mejor imputación de los costes indirectos.
En cuanto a la ejecución del gasto, se han conseguido avances muy notables en los últimos años más bien en el agotamiento del Presupuesto, alcanzándose más del 99%. Sin embargo, dicho ratio acarrea ineficiencias, especialmente cuando analizamos el ritmo de ejecución, donde muchos gastos se acumulan para el último trimestre del año. No hay más que observar los reconocimientos de obligaciones que se producen en el mes de diciembre.
Debería establecerse un sistema que impidiera comprometer inversiones después de septiembre. Cuando existe un alto grado de previsión sobre los gastos que deben ejecutarse, una buena gestión debiera permitir centrar toda la contratación en el primer semestre del ejercicio.
El segundo aspecto en el que el Secretario de Estado insistió fue en la racionalización del sostenimiento, en los mismos términos que ya se reconocieron en la Revisión Estratégica presentada a comienzos de la década.
Las acciones encuadradas en este aspecto son las siguientes:
Pasar de una estructura de mantenimiento por Ejércitos a otra por familias de sistemas de armas. Este cambio, que tiene todo el sentido, choca con la falta de comunalidad en los procedimientos de cada Ejército, con la existencia de instalaciones de mantenimiento diferenciadas y con la falta también de comunalidad entre los sistemas, especialmente los más antiguos. En el Presupuesto para 2009 se recogen las actividades de sostenimiento clasificadas por servicios presupuestarios pero con una homogeneización en la definición, lo que posibilita al menos estimar el volumen de negocio que se generará para mantenimiento de helicópteros, vehículos, etc.No deberían esperarse grandes resultados de esta racionalización a corto plazo, ya que cada Ejército tiene sus medios de mantenimiento adaptados a sus sistemas. Por ejemplo, Tierra tiene una gran capacidad para mantener su flota Eurocopter, y la Armada para mantener su flota americana. El Ejército tiene capacidades para mantener sus Pizarro, y la Armada sus vehículos anfibios Piraña.Avanzar en el principio de dirección centralizada ejecución descentralizada. Durante la Revisión Estratégica se discutió mucho este concepto que nadie entendía. El modelo de referencia en dicho momento fue la creación en el Reino Unido de la Defense Logistic Organisation dentro del Órgano Central del Ministerio de Defensa. Sin embargo el modelo no ha sido muy satisfactorio. La nueva Directiva del SEDEF sobre mantenimiento viene a incidir en este modelo. A mi juicio una reforma en este sentido pasaría primero por reorganizar los centros de mantenimiento haciéndoles depender funcionalmente del Órgano Central; en segundo lugar nombrar una especie de "comisionado de sostenimiento" que bajo la órbita del SEDEF coordine y supervise el cumplimiento de los objetivos de racionalización; y en tercer lugar una asignación de presupuestos por familias, de forma que, por ejemplo, el mantenimiento de vehículos blindados se asigne al Ejército, o el de aeronaves al Ejército del Aire, con independencia del usuario.Avanzar en un nuevo modelo de relación con la industria basado en acuerdos estratégicos a largo plazo con una solución de carácter industrial por familias. Este aspecto engloba dos dificultades. Por una parte, una relación dilatada exige de unos modelos contractuales estables y a largo plazo y en consecuencia exige de unos recursos presupuestarios estables en el tiempo. En segundo lugar, el sostenimiento industrial es siempre más caro por una razón obvia: la Administración internamente y en función de sus recursos, puede decidir qué grado de operatividad tendrán los sistemas, sin mayores implicaciones. Sin embargo, no tendría sentido contratar con la industria una disponibilidad del 25% o un sostenimiento para volar 100 horas anuales. Evidentemente las fórmulas de sostenimiento industrial como ocurre en Francia con el reciente contrato firmado entre la DGA y Nexter para el sostenimiento del VBCI con una disponibilidad del 80%, son mucho más exigentes para el usuario. Por otra parte, debe seleccionarse con mucho cuidado al proveedor de los servicios: no pueden buscarse empresas de escasa capacidad pero con tarifas horarias bajas, porque no pueden responder adecuadamente a las necesidades de sostenimiento a largo plazo. En relación con el sostenimiento, el elemento crítico lo constituyen los repuestos: La falta de recursos genera que en los contratos de adquisición existan escasas provisiones para disponer de un stock de repuestos. Este hecho produce que cada avería exija adquirir, por ejemplo, un motor o una transmisión directamente al fabricante con un retraso de 12 a 18 meses, durante los que el sistema no está operativo. Deben buscarse empresas que garanticen disponibilidad invirtiendo en la generación de un stock de repuestos que asegure la disponibilidad adecuada. Una relación a largo plazo y estable debe exigir de las empresas contratistas un esfuerzo inversor para poder dar solución a los problemas reales del sostenimiento.Finalmente, el Secretario de Estado alude a la identificación del Ministerio de Defensa como cliente único ante los proveedores. Este objetivo pasaría por la creación de una Agencia única de adquisiciones siguiendo el modelo francés, alemán o británico, y no puede referirse sólo al sostenimiento, sino a todas las adquisiciones. Las economías de escala siguen siendo muy importantes en determinadas compras.
Sin duda los momentos de crisis requieren de soluciones imaginativas y eficaces, pero a su vez de decisiones que siempre son dolorosas. Sin embargo, la precariedad de los medios para el sostenimiento contemplada en el actual escenario presupuestario aconseja adoptar sin demora acciones en el sentido expuesto.
