La teoría del campeón nacional y los retos de la próxima legislatura

El pasado 25 de mayo terminó la XIV Legislatura de la Democracia y toca hacer balance de lo que ha supuesto en materia de inversiones, presupuestos y estrategia industrial de Defensa. Sin duda, ha sido el periodo más intenso en nuevos programas, inversiones y decisiones industriales de los últimos veinte años, y ya solo por esto merece un aprobado alto.

Estos cuatro años han venido marcados por dos acontecimientos extraordinarios que han condicionado todos los aspectos de la vida política, económica y social del mundo: la pandemia y la guerra de Ucrania. Resulta imposible aislar todo lo que ha acontecido de estos dos fenómenos.

Dos datos nos pueden dar una idea de lo vertiginoso que ha sido el periodo: el Gobierno ha lanzado programas por un importe cercano a los 20.000 millones de euros, lo que es una cantidad única para un periodo tan corto. Solo los 10.000 millones de euros de la legislatura 1996-2000 se acercan a estas cifras. En la comparecencia en el Congreso de los Diputados para presentar los presupuestos de 2022, la Secretaria de Estado de Defensa anunciaba la imposibilidad de iniciar un nuevo contrato antes de 2027. La lista de los aprobados por el Gobierno desde octubre de 2021 hasta la actualidad deja en evidencia el impacto que ha supuesto y supondrá la amenaza militar rusa que nos era totalmente ajena al hacerse aquella declaración institucional.

La labor del actual Gobierno comenzó en diciembre de 2018 con la aprobación en Consejo de Ministros de tres programas por importe de 7.331 millones de euros, y terminará con el lanzamiento del VAC ( Vehículo de Apoyo al Combate) que completará un importe superior a los 20.000 millones de euros invertidos en modernización de las Fuerzas Armadas.

Sin embargo, este gigantesco y ambicioso programa solo ha comenzado a tener un tímido reflejo presupuestario en 2023 cuando el presupuesto de los programas especiales de armamento pasó de 2.850 millones de euros en 2022, a 4.900 millones en 2023. Para afrontar los casi 40.000 millones que habrá que abonar en los próximos doce años, será necesario mantener este presupuesto de 2023 en términos constantes durante todo este largo periodo.

Pero a pesar de este significativo incremento, seguimos en un importe de gasto del 1% del PIB, el menor de la OTAN, y con un importe de nuevos programas que se ve ampliamente superado por todos los grandes países europeos. Es decir, los programas son insuficientes como también lo sigue siendo el presupuesto. Y estas son dos tareas ineludibles para la siguiente legislatura. Un endeudamiento alto por los PEA y una escasa flexibilidad presupuestaria son dos limitantes extraordinarios para nuestra política de seguridad a futuro.

Junto a estas, hay dos decisiones estratégicas desde el punto de vista operativo que deberían solventarse pronto: el reemplazo de los F-18 y de los Harrier II Plus, optando por una solución americana o abandonando determinadas capacidades que a mi juicio hoy son más necesarias que nunca como es la aviación embarcada y un redimensionamiento de nuestras fuerzas armadas. Los riesgos a nuestra seguridad se han incrementado exponencialmente y unas fuerzas de apenas 115.000 efectivos parecen insuficientes. Deberíamos apostar por llegar a los 140.000 hombres y mujeres para movernos en cifras homologadas a nuestros vecinos europeos.

La lógica de estas cifras abona la idea de aprovechar este impulso inversor para definir una estrategia industrial nacional, que es otro papel que el gobierno ha presentado recientemente.

A mi juicio, el documento resulta demasiado teórico y alejado de los movimientos empresariales y opiniones políticas internacionales. Por supuesto que es un texto muy válido, pero difícilmente se puede inferir de él cómo será la estructura industrial de defensa en diez años, y de quién será su propiedad. En este sentido hay decisiones erráticas y a veces contradictorias.

Pero déjenme desbrozar este concepto.

Primero, ¿qué capacidades necesita España? El documento lo deja en evidencia pero sin embargo se ha autorizado la venta de nuestra principal empresa de mediano y gran calibre a una compañía extranjera, un elemento básico de capacidad residente que no debería perderse. Cualquier decisión empresarial es bienvenida pero deberían asegurarse mecanismos que permitan mantener la prioridad nacional en el suministro en circunstancias como las que estamos viviendo.

Tenemos una gran industria pero el 75% de su facturación está en manos extranjeras, este es otro dato que nos debe hacer reflexionar sobre cómo abordar la estrategia industrial y el aseguramiento de capacidades tecnológicas e industriales en el territorio.

Si algo debe mantener España como gran y absoluta prioridad es la capacidad de integración de plataformas aéreas, terrestres y navales, lo cual implica reforzarlos industrialmente y no condicionarlos a estructuras empresariales que disminuyen su papel de integradores y por tanto de asumir la total responsabilidad sobre sus sistemas, lo que para un usuario debería ser un elemento irrenunciable.

Por ejemplo, deberíamos estar pensando qué vamos a hacer con toda la estructura de la industria aeronáutica alrededor del A400M cuando este año se entregará nuestro último avión, y la línea de montaje quedará cerrada en unos cinco años. España deberá hacer un esfuerzo industrial adicional para que el próximo programa aeronáutico europeo tenga a Sevilla como uno de sus principales polos industriales, y no sé qué estamos haciendo en esta línea.

En segundo lugar, deberíamos asegurar el control de la producción de munición que actualmente está en manos extranjeras en su totalidad; y en tercer lugar debemos fortalecer la soberanía en subsistemas básicos para nuestras plataformas: comunicaciones, software, optrónica, EW, Inteligencia, armamento, seguro que se podrían añadir algunas más. Cualquier acción industrial, política o empresarial en estos sectores necesitaría de un estudio de impacto que involucre a todas las partes interesadas, previo a cualquier proceso administrativo.

Otro aspecto del que se habla mucho es de la estructura industrial, y en particular del 'campeón nacional': un concepto que a mi juicio es erróneo y que carece de antecedentes en ningún país. Tengo serias dudas de que Leonardo obedezca a este concepto cuando no ha integrado Fincantieri ni a Iveco Defensa. Además, la creación de Finmecanica tiene mucho que ver con la crisis financiera de 1992 que obligó al rescate de empresas como Augusta, Oto Melara, Galileo o Breda que necesitaban la protección del estado. A este hecho hay que añadir que gran parte de sus capacidades se hallan esparcidas en empresas conjuntas internacionales como MBDA o Thales Alenia Space que funcionan de forma muy autónoma respecto de sus inversores. La participación del gobierno en un 30% en Leonardo precisamente busca preservar esas capacidades e intereses nacionales, sin que por ello se inmiscuya en la gestión empresarial.

España tiene un campeón nacional evidente que es Airbus Defence and Space SA (Spain), que supone casi la mitad de la facturación de Defensa en España. Luego tenemos otros tres grandes líderes: Navantia, GDELS-SBS e Indra. Muy poco queda por consolidar en estas empresas salvo que sea entre ellas, sin que exista sinergia alguna.

Una integración vertical no genera un campeón, ni supone una empresa con la suma de las facturaciones de las dos integradas. Empresas como Indra, ITP, Sener, EME, Tecnobit, tienen como sus principales clientes a los tres integradores nacionales. Llevo treinta años insistiendo en que integrar la cadena de suministro es un tremendo error industrial y empresarial, así que ningún gobierno debería incidir en este camino. Todos los grandes estudios de economía de Defensa apoyan este punto.

Pero si es así, se trataría de consolidar, es decir de integrar cuentas; cambiar puestos en consejos, o intercambiar participaciones, solo sirve para tener más influencia, pero no genera ninguna economía de escala ni ninguno de los beneficios que se pretenden perseguir con la consolidación. En todo caso, resulta sorprendente el deseo de los gobiernos de tener grandes empresas de defensa enfrente, o más bien a su lado, olvidando la gran amenaza que anunció Eisenhower de la influencia política del complejo militar industrial norteamericano.

Si analizamos casos de integraciones verticales como Thales y DCN, y la de BAE y Marconi, observaremos que su impacto fue poco significativo sobre el conjunto, sobre su facturación y sobre su acceso a mercados.

Es decir, el crecimiento de la industria española debe venir por el lado internacional, consolidándose con otros grupos europeos o norteamericanos. Si uniéramos a los 100 top españoles en facturación y consolidáramos sus cuentas, no llegaría a la mitad de la facturación de Leonardo, y muy lejos de BAE, Thales … Y si excluimos de la ecuación a Airbus, su facturación global consolidada no superaría los 2.000 millones de euros.

Todos los grandes procesos de consolidación industrial en Estados Unidos han sido de absorciones precisamente para conseguir los dos objetivos: tamaño del mercado y economías de escala. Todo lo que no se refiera a estos procesos son movimientos empresariales que pueden resultar atractivos o interesantes, pero que no impactan sobre el mercado de defensa.

El Gobierno debe abstenerse de este tipo de decisiones, salvo cuando se trate de preservar capacidades industriales esenciales, y mucho menos marcar con sus políticas de compras un camino a la industria. Y esto trae un segundo aspecto que quisiera resaltar del funcionamiento del mercado que es el papel del comprador en este monopsonio y el proceso de toma de decisiones.

Es un mercado que deviene ineficiente al aplicar la Ley de Say, no es cierto que toda oferta crea su demanda, es más el funcionamiento normal de los mercados requiere una soberanía del consumidor, es decir las empresas deben ofertar lo que los clientes demandan o necesitan. Esto implica, en primer lugar, que los requerimientos operativos del usuario sean realistas, que tienen en cuenta los recursos presupuestarios y que se justifican de acuerdo a una táctica o doctrina de uso. Estos tres elementos no pueden ser alterados por la oferta ya que lo que está en juego es la operatividad de las fuerzas armadas. No resulta descabellado observar requerimientos que sobredimensionan la necesidad o que la infravaloran para adecuarse a una realidad industrial, las dos acciones tienden a perjudicar la competitividad de la industria.

Otro aspecto esencial es la innovación. La industria debe ser innovadora para ser competitiva, y esto no supone replicar nacionalmente un producto maduro en otros mercados simplemente para obtener una cuota, sino que debe existir una mejora en la funcionalidad o en la operatividad con respecto a lo existente, lo contrario sería perjudicar al usuario. Para que un producto nacional sea innovador requiere de una prueba ineludible, un mercado exterior que fuera de la cautividad valore y adquiere el sistema o producto. La inversión pública en innovación de Defensa no existe, es ridícula y una prueba más de la escasez de ambición. Un país como el nuestro debería dedicar a I+D al menos un 20% de su presupuesto de inversión.

Un papel esencial del comprador-regulador es promover la innovación en su industria. Resulta complicado asumir que la innovación sea producto de un proyecto de inversión, ya que podría poner en riesgo al sistema que se adquiere. Lo lógico es que la innovación se desarrolle al margen de un programa de adquisición, que debe ser financiada por los gobiernos. No es lógico que las empresas asuman un papel tan relevante en financiar la innovación cuando debían ser los usuarios los que marcarán su paso reduciendo todos los posibles riesgos que se pueden derivar de su incorporación a un producto terminado o incluso el diseño de una nueva plataforma.

Por ejemplo, contrasta el programa Eurofigther con una fase de desarrollo en la que se invirtieron 12.300 millones de euros de 1993 para construir siete prototipos antes de lanzar la producción definitiva, con el programa S-80 donde se contrató la construcción de cuatro submarinos sin que existiera un prototipo, introduciendo todos los riesgos tecnológicos al programa de inversión con las consecuencias conocidas. Lo mismo aplicaría para subsistemas que deberían ser evaluados antes de integrarlos en contratos de producción.

Hay dos razones adicionales por las que la teoría del campeón nacional se desvanece. Leonardo factura al gobierno italiano más que toda la industria española en su conjunto, y estamos hablando de un país que tiene un PIB un 20% superior al español y un nivel de gasto pequeño. Es decir, es imposible tener grandes líderes industriales en el mercado ni tener peso con un gasto del 1% del PIB. En segundo lugar, España necesita mostrar más ambición internacional, en aquellos aspectos en los que es relevante: somos un país que ha apoyado escasamente a Ucrania, que aporta poco al presupuesto de seguridad, que tiene posiciones erráticas en relación con algunos conflictos regionales, que mantiene actitudes de debilidad ante problemas geoestratégicos. Necesitamos transmitir a las grandes potencias que somos un socio por convicción y no por oportunidad o por interés local, dispuesto al sacrificio por la seguridad colectiva. En esta legislatura se ha avanzado muchísimo en este campo, pero seguimos con pataletas cuando no cuentan con nosotros para las grandes decisiones o foros, en lugar de preguntarnos qué estamos haciendo mal para que esto ocurra.

Llegué al mundo de la defensa en la V legislatura y vamos por la XV, esperemos que sea de continuidad en los muchos aciertos, en particular en la generación de programas nuevos y en el incremento presupuestario y que se corrijan los problemas estructurales que continuamos padeciendo en política exterior, estrategia industrial y cultura de defensa. Al nuevo gobierno le espera un entorno económico y presupuestario muy complicado, mucho peor que el anterior, y deberá adoptar decisiones de austeridad, pero debe entender que la Defensa no puede entrar en ese juego, porque todo lo demás se pondría en riesgo.