Francia y Alemania ante la Defensa Europea

El 22 de enero de 2019 el presidente Macron y la canciller Merkel firmaron el llamado Tratado de Aquisgrán, derivada y complemento del Tratado del Elíseo de 1963. Es un tratado que renueva las bases de la cooperación bilateral franco-alemana pero que pone el foco de atención en el ámbito de la Unión Europea. Previsiblemente tendrá implicaciones para el conjunto de las políticas de la Unión, especialmente en materia de seguridad y defensa. Es significativo que al acto de firma asistiesen los presidentes de la Comisión, del Consejo y el presidente comunitario de turno. Francia y Alemania no ocultan su apuesta por el proceso de integración europea y su voluntad de liderarlo.

Los temas de defensa y seguridad están en el centro del acuerdo con el objetivo de caminar hacia “una Europa fuerte y capaz de actuar de forma autónoma”. Un principio de autonomía estratégica que cobra cada vez más relevancia debido a factores que modifican el entorno político y estratégico.

En primer lugar la amenaza rusa, que aparece como un factor cierto, percibido con especial intensidad en los países orientales de la Unión, y que ha reavivado los “fantasmas” (o no tanto) de la guerra fría. Desde el punto de vista militar este factor ha renovado el interés por disponer de capacidades convencionales ante la posibilidad de tener que afrontar un escenario de conflicto de corte clásico, o al menos, de contar con una capacidad de disuasión suficiente.

En segundo lugar el papel de EEUU, que desde hace años, no solo desde la presidencia Trump, pide un mayor esfuerzo en defensa a los países europeos de la OTAN. Más allá del debate sobre el 2% de inversión en defensa sobre PIB y sobre los ejercicios contables en torno a las cifras, la realidad para los norteamericanos es que sus inversiones en defensa rondan los 650 mil millones de euros anuales mientras que el conjunto de los países de la UE se encuentran en unas inversiones totales de unos 250 mil millones. Para los norteamericanos un desequilibrio evidente.

En tercer lugar, cuando las posturas centrífugas cobran fuerza en el interior de la UE, es preciso reafirmar la voluntad política del proyecto europeo. El caso más claro es el del “brexit” pero no deben desestimarse otras tendencias, cuya fuerza real se verá en las próximas elecciones al parlamento europeo.

En esas condiciones, ciertamente complejas, Francia y Alemania toman el liderazgo para fortalecer la Unión incluyendo su componente defensa. Sin embargo, y a pesar de la convergencia, los caminos seguidos en ambos países son diferentes.

Para Alemania el objetivo fundamental es fortalecer las políticas de la Unión donde se incluye la defensa común. Para Francia el objetivo es potenciar el instrumento militar como medio de promover una política de defensa común que contribuya a los objetivos de la Unión. En ambos casos el objetivo político es una UE más fuerte y con mayor autonomía estratégica. Pero se siguen caminos de sentido inverso.

Quizás la lógica detrás de las aproximaciones haya que buscarla en consideraciones domésticas. En Alemania la defensa siempre ha sido un tema que ha suscitado polémicas y controversias. Sin embargo, no ha ocurrido lo mismo con el papel político de la UE, que ha tenido un mayor nivel de consenso. En Alemania preocupan de manera prioritaria el intervencionismo ruso en los países del este y el neo aislacionismo norteamericano.

En Francia no hay una postura monolítica. Esto es evidente al analizar las posturas de los diferentes partidos políticos, pero también afecta a los ámbitos militar y diplomático en otro plano. Mientras que los militares se orientan por reforzar la cooperación bilateral como medio más eficaz para satisfacer las necesidades operativas, la visión diplomática se inclina por la multilateralidad. Todo ello sin perder de vista la necesidad de mantener su propia autonomía en algunos campos (nuclear por supuesto, pero no solo) aunque se mantengan preferencias de colaboración en otros.

Desde el punto de vista de colaboración industrial, las visiones convergen puesto que el desarrollo de capacidades industriales se considera un medio para alcanzar los objetivos políticos, sea cual sea el camino para llegar a ellos. El desarrollo tecnológico e industrial y su derivada de cooperación bi o multilateral no se considera un fin en sí mismo sino un elemento más, y ciertamente relevante, para conseguir la anhelada soberanía estratégica. En este sentido apunta el “manifiesto franco-alemán para una política industrial europea adaptada al siglo XXI” firmado el 19 de febrero y que también hace alusión a la necesidad de establecer una política industrial ambiciosa en que, entre otras cosas, permita “defender nuestra autonomía estratégica”.

La PESCO como herramienta válida para ambas visiones

Tanto Francia y Alemania han sido los principales promotores de la revitalización de la PESCO en materia de defensa. Una opción contemplada en el Tratado de la UE, que se encontraba dormida hasta finales de 2017.

Para Alemania, en cuyo parlamento se ha creado una comisión de seguimiento específica, el objetivo de la cooperación paneuropea sigue tres líneas:

Política, para conseguir una mayor fortaleza política de la Unión. Militar, para mejorar las capacidades operativas a nivel europeo. Económica, para mejorar la eficiencia en las inversiones en defensa.

Para Francia se trata de mejorar primero las capacidades militares, salvaguardando su propia autonomía, pero con la puesta a disposición de recursos militares para favorecer la posición política de la Unión.

Desde ambos puntos de vista la PESCO es la herramienta más útil para aumentar el compromiso entre miembros de la UE, justificar inversiones en defensa de cara a las respectivas opiniones públicas y contribuir a la mejora de capacidades operativas. Su impulso se ha materializado a través del plan europeo de defensa. Los programas Euromale y FCAS (NGWS) o incluso el futuro carro de combate (MGCS) materializan el vínculo entre la PESCO, concretada en el EDF/EDAP, y las capacidades operativas necesarias. En el desarrollo del EDIDP la inclusión específica de los proyectos ESSOR y FCAS como de adjudicación directa puede añadir alguna indicación. El Essor sería un medio para dar valor a la participación de otros socios desde el punto de vista político y el FCAS respondería a la lógica del bilateralismo operativo. En ambos las repercusiones industriales son claras.

En el medio el debate sobre el Ejército europeo

Una ocurrencia o para algunos no tanto. Porque puede ser que a largo plazo sea una necesidad por diferentes razones: nos encontramos con más necesidades, menos recursos y esfuerzos dispersos. Para los abogados de esta idea el Ejército común no es una opción sino más bien una necesidad.

Desde el punto de vista de eficacia operativa a menudo se pone el ejemplo del “enano militar” pero quizás sea mejor decir que “la defensa europea tiene 27 cerebros y un solo brazo” como algún político ha recordado recientemente.

Uno de los problemas es que algunos países prefieren mantener la dependencia de Estados Unidos al menos en materia de equipamiento. El motivo político estaría en la necesidad de mantener el lazo transatlántico. El motivo militar se encontraría en una mayor confianza de los operativos en materiales de procedencia norteamericana.

Pero esto presenta una cierta contradicción a nivel UE derivada de la insistencia en actuar sobre el mercado europeo para fomentar la competitividad interior, pero sin vigilar la aplicación de “mecanismos de cooperación industrial” sobre las adquisiciones fuera de la UE que no producen retornos en Europa.

El problema fundamental es, en cualquier caso, la respuesta a las preguntas de un Ejército europeo ¿para qué? Y ¿en qué marco? Efectivamente si partimos de la premisa del objetivo político de la autonomía estratégica, deben derivarse objetivos más concretos en materia de política exterior, de seguridad y de defensa para de ahí derivar necesidades militares concretas.

Se trata en el fondo de un problema de voluntad política. En cuanto a capacidades navales el General Scaparotti (SACEUR) ha aludido recientemente a la resistencia europea a contribuir en despliegues aliados a pesar de que se dispone de capacidades importantes. La alusión específica del SACEUR, como ejemplo positivo, al caso concreto de la integración de las F100 españolas en estructuras operativas combinadas parece indicar que no se trata de un problema técnico operativo sino más bien de voluntad política.

Por otra parte el marco jurídico debe permitir articular el conjunto desde la definición de objetivos hasta la determinación de recursos con, según algunas opiniones, el establecimiento de un presupuesto de defensa común. Algo de lo que todavía nos parece que estamos muy lejos. No parece que el actual Tratado de la UE permita dar forma jurídica a un eventual Ejército común europeo y para ello habría que abrir un proceso muy complejo e igualmente sujeto a consideraciones políticas.

La solución posible para resolver un problema complejo

En cualquier caso si esto se produce lo que en realidad habría ocurrido es que los países están dispuestos a realizar la máxima cesión de soberanía. Como caminos intermedios se están buscando vías que siguen la lógica estratégica y operativa a través de la unificación de la demanda, o la lógica del mercado a través de la racionalización de la oferta. La primera actúa sobre los Ejércitos y la segunda sobre la industria. En ambos casos la intervención de los Estados está presente en mayor o menor medida.

El camino de la UE es en buena medida posibilista. Se va a actuar sobre la oferta de forma coordinada con la demanda. Las industrias proponen soluciones con respaldo de los gobiernos a determinadas carencias que se han identificado en el nivel político-estratégico y se verifica su encaje sobre las capacidades militares necesarias. En ese marco a través de las instituciones se puede impulsar un proceso de mayor integración. El papel de la EDA en el nivel político-estratégico, el del EUMS (en el estratégico-militar) o el de la OCCAR como agencia de adquisiciones común se pueden ver reforzados en el futuro.

En resumen Europa se encuentra ante un problema múltiple: guerra comercial con EEUU, fría con Rusia, tecnológica con China y caliente con el terrorismo islámico. Debe reaccionar si no quiere ir a remolque. En ese contexto el acuerdo bilateral franco-alemán puede ser un incentivo a una mayor cooperación a nivel paneuropeo si queremos mantener algo de autonomía. Tarde o temprano habrá que tomar postura.