Una propuesta difícil de materializar

La patronal y los sindicatos de la industria española de defensa y seguridad presentaron, el pasado 27 de octubre de forma conjunta en el CDTI, un plan con diez propuestas, o medidas, para impulsar este sector de nuestra economía (ver Infodefensa 28/10/2015).

Este plan, cuyo resumen se puede consultar en la página web de Tedae, resulta especialmente interesante, pues permite conocer la visión de la industria sobre su situación actual, así como las actuaciones que ella considera apropiadas para su consolidación y potenciación. De su lectura inicial se infiere que varias de estas propuestas requieren del liderazgo y la participación activa de la administración española. La postura del Ministerio de Defensa en relación a estas propuestas se desconoce todavía, ya que no se ha publicado aún la Estrategia industrial en materia de defensa, algo que los responsables del departamento tenían previsto realizar antes de finalizar la legislatura.

En este artículo voy a analizar uno de los puntos de este decálogo que me parece de especial importancia y que pone de relieve la inherente dificultad de materializar algunas de las propuestas del plan. Se trata, en concreto, del punto sexto, que señala: “Es imprescindible una política nacional específica para la I+D+i de defensa, coordinada con las políticas nacionales y europeas y, preferentemente, orientada a la investigación aplicada y a los desarrollos”, si bien los puntos tercero, séptimo, noveno y décimo también hacen alusiones a esta cuestión.

Ciertamente una política dirigida a fomentar la investigación, el desarrollo y la innovación en defensa impulsaría esta industria, al facilitar la obtención de productos y servicios de valor y utilidad para las Fuerzas Armadas (tanto propias como de países amigos y aliados), lo que sin duda se traduciría en mayores ventas, más empleo y una consolidación del sector. El apoyo estatal en esta materia es fundamental, pues el I+D+i es una actividad que, aunque socialmente beneficiosa, tiene un riesgo económico excesivo para la industria, desincentivo para invertir del que carece el Estado al tener una menor aversión al riesgo.

Si bien el Ministerio de Defensa ha sido parco en describir documentalmente su política en esta materia (aunque publicó en 2010una “Estrategia de Tecnología e Innovación en Defensa” en la que definió sus áreas tecnológicas de interés), no por ello ha dejado de prestar su apoyo en este ámbito. El Ministerio dispone de un presupuesto para invertir en I+D, y los programas especiales de armamento, caracterizados por un gran componente de innovación, han recibido una importante financiación a través de los fondos adelantados por el Ministerio de Industria. Además, España participa en diversos proyectos de investigación y tecnología de la Agencia Europea de Defensa. Por último, el Ministerio de Defensa colabora en la exportación de los nuevos desarrollos industriales y, recientemente, se ha dotado de instrumentos (R.D. 33/2014, de 24 de enero) para realizar esta labor con más eficacia. En resumen, el Ministerio de Defensa tiene una actitud decidida de fomento del I+D+i en defensa, si bien es cierto que los recursos dedicados a esta materia puedan ser considerados insuficientes por algunos.

Tres cuestiones surgen al analizar la propuesta. La primera es la conveniencia de una política específica de I+D+i en el ámbito de defensa. La segunda es su orientación a la investigación aplicada y los desarrollos. Y la tercera es la posibilidad de establecer una política detallada en esta materia en la que se fijen prioridades, áreas de investigación y recursos, de forma que realmente se facilite la labor de la industria en esta materia.

Respecto a la primera cuestión, hay que señalar que el carácter específico del I+D+i en defensa (aunque no es exclusivo en la Administración del Estado) se deriva de la compra pública innovadora necesaria para abastecerse de los medios que precisan las misiones militares. Es decir, el I+D+i está subordinado a la obtención de medios para la defensa, lo que condiciona el alcance de este instrumento, limitado por tres factores. Primero, por las necesidades operativas que son cambiantes como consecuencia de la elección de los conceptos de operación y los objetivos estratégicos que parecen más apropiados para alcanzar los efectos deseados en la zona de operaciones. Segundo, por los presupuestos disponibles para la modernización del armamento, cifra acotada por otras necesidades y prioridades sociales. En tercer lugar, por las capacidades industriales para desarrollar estos sistemas. En ciertos casos, la gran complejidad de los desarrollos supone costes excesivos que no se compadecen con los beneficios de un desarrollo nacional. En estas circunstancias, es más apropiado obtener los medios que se precisan adquiriendo los sistemas a nuestros aliados, como ha sucedido, por ejemplo, con la reciente compra de cuatro aviones no tripulados MQ-9 Reaper a los Estados Unidos.

Este carácter específico ha generado un marco institucional diferente. Los desarrollos están destinados a satisfacer las necesidades de las fuerzas armadas, cliente final de los mismos, lo que, unido a los riesgos de esta actividad, la incertidumbre sobre la compra final del producto desarrollado y la incierta reutilización del conocimiento adquirido en otros campos, hace que esta actividad se contrate directamente con la industria de acuerdo con la Ley de contratos del sector público en los ámbitos de Seguridad y Defensa. Este marco es diferente del I+D+i civil, donde el incentivo de los beneficios de una innovación exitosa, la protección de los derechos de la invención mediante patentes y los subsidios de estos proyectos (en forma de desgravación de impuestos, préstamos de bajo interés o financiación parcial) suelen ser suficientes para fomentar esta actividad.

En resumen, en un marco donde el I+D+i está condicionado por las cambiantes necesidades operativas y donde existe un marco apropiado para la gestión de estos contratos, no se vislumbra, a primera vista, de especificidades adicionales, cuestión sobre la que volveremos más adelante.

Respecto a la segunda cuestión, hay que señalar que la actividad de I+D+i en defensa se centra fundamentalmente en las tareas relacionadas con la especificación y el diseño de la solución (o sistema), la integración de los componentes que lo conforman y las pruebas para verificar su utilidad operativa. En este marco, tanto el conocimiento científico como el tecnológico, tanto de los sistemas como de los subsistemas y elementos que lo componen, son necesarios para guiar esta actividad y obtener un diseño de gran valor. Es más, en determinadas circunstancias puede precisarse la investigación básica para obtener prestaciones que concedan la superioridad en el campo de operaciones (y ser competitivo en el mercado de los equipos de defensa). En este sentido, dar preferencia a la investigación aplicada y los desarrollos, a políticas de imitación de diseños exitosos de otras naciones (conocidas como “fast second”) y a desarrollos incrementales puede ser insuficiente para conservar la competitividad en el sector cuando se está cerca de la frontera tecnológica, debiendo ser complementada con la investigación básica (académica). Además, esta última suele ser fuente de innovaciones radicales con efectos de desbordamiento importantes sobre el resto de la economía.

Respecto a la tercera cuestión, la posibilidad de establecer una política detallada, hay que señalar la enorme dificultad para concretar esta política. El desconocimiento sobre las necesidades de las fuerzas armadas en los futuros campos de operaciones, las soluciones y sistemas que las satisfarán de forma más eficiente o las tecnologías especialmente eficaces por sus prestaciones, su fiabilidad o su coste, suele ser considerable en el ámbito de defensa. Este conocimiento solo se obtendrá a posteriori, es decir, una vez desarrolladas y probadas las diferentes soluciones en el campo de operaciones. Esto quiere decir que los planes en esta materia que recojan objetivos, actividades y recursos a destinar al I+D+i se caracterizarán por la incertidumbre, estando basados en hipótesis arriesgadas y decisiones que, posiblemente, el tiempo descubra inapropiadas. En otras palabras, estos planes adolecen de las virtudes exigibles a todo plan, como son la fiabilidad o su larga duración. Es más, el conocimiento imperfecto que existe en los proyectos de I+D+i hace que lograr los objetivos fijados ex ante en los contratos suscritos por la Administración con la industria, a pesar de los importantes esfuerzos en definir su alcance y establecer los incentivos apropiados, esté sujeto al azar y a resultados no esperados por las partes. En este marco, la Administración necesita de mecanismos flexibles que le permitan corregir decisiones no acertadas, como por ejemplo emplear contratos cortos, por fases, en vez de firmar compromisos de larga duración. Si bien esta flexibilidad puede conferir cierta discrecionalidad a las decisiones del Ministerio de Defensa, una política estable, pero más rígida, podría ser más contraproducente.

Así pues, en este contexto, resulta complicado establecer una política, pues la evolución de las circunstancias (marco geopolítico, madurez de las tecnologías, disponibilidades presupuestarias) y la variedad de los programas de obtención aconsejan elecciones diferentes (y cambiantes conforme se dispone de más información) que no son fácilmente codificables en un conjunto de normas generales que sirvan de guía y orientación a la industria en esta materia. Así, en algunos casos, puede ser aconsejable la compra exterior, dada la complejidad tecnológica y el elevado coste de realizar un desarrollo propio con prestaciones superiores. En otros, sin embargo, puede ser más apropiado un acuerdo que permita la transferencia y adopción por la industria de una nueva tecnología para su fabricación doméstica por tratarse de una tecnología con un gran potencial de crecimiento futuro. En otros, puede ser más interesante la financiación de un proyecto de I+D nacional, dada la capacidad industrial, la disponibilidad de recursos que precisa su desarrollo y su previsible larga venta en el exterior, mientras que en otros, por su complejidad, puede ser recomendable la formación de un proyecto internacional de I+D entre dos o más naciones con el fin de compartir riesgos, costes y conocimiento.

Ciertamente es recomendable la coordinación con las políticas de fomento del I+D civil, en particular con aquellas de interés para la defensa cuyo liderazgo esté en manos del sector civil, como por ejemplo la electrónica, las comunicaciones o los ordenadores, si bien la posible coincidencia de unas con otras esté sujeta a un cierto azar. Especialmente importante son las actividades de I+D+i en colaboración con nuestros aliados, en un momento en que la complejidad de los sistemas de defensa y las tecnologías que se precisan para su desarrollo desbordan claramente el marco nacional, y el desarrollo (y la producción) de muchos sistemas de defensa requiere de la colaboración con otras naciones.

La referencia del punto tercero sobre que “…la inversión innovadora debe integrarse en el largo plazo y regirse por criterios estratégicos” busca probablemente acompasar esfuerzos con un posicionamiento de la industria sostenible en el largo plazo, algo deseable pero, como hemos visto, de difícil materialización práctica. En efecto, el carácter aleatorio de la innovación en defensa hace que no se pueda predecir, a priori, qué iniciativas y proyectos serán especialmente rentables en el largo plazo y cuáles acabarán en un callejón sin salida. La referencia en la propuesta novena, en la que únicamente identifica como relevante la participación de las PYMEs en el I+D+i de defensa y seguridad a través de facilitar la transferencia de la tecnología desde las OPIs e Universidades [a las Fuerzas Armadas], resulta menos comprensible teniendo en cuenta las múltiples formas que tiene una (pequeña) empresa para materializar la innovación.

En resumen, si bien este decálogo muestra la preocupación de la industria de defensa de disponer de recursos y apoyos apropiados para sostener la actividad de I+D+i, un aspecto esencial para mantener sus competencias, y por lo tanto sus futuros mercados, las propuestas que plantea parecen difíciles de materializar en un marco caracterizado por una considerable incertidumbre. En este entorno, se requiere ciertamente hoy, al igual que en el pasado, de un verdadero espíritu empresarial para hacer frente con éxito al riesgo y lograr la consolidación y el crecimiento del sector.