¿Es posible una autonomía estratégica de la Unión Europea

La reciente declaración del director ejecutivo de la Agencia Europea de la Defensa, Jorge Domecq, (ver Infodefensa 06/10/2915) en la que ha señalado que “la investigación en I+D y la base industrial son los pilares de la autonomía estratégica” invita a reflexionar sobre si Europa está poniendo los medios y recursos necesarios para lograr y mantener una adecuada autonomía en materia de política exterior y de seguridad.

Ciertamente mantener una voz propia en materia de política exterior requiere una adecuada coordinación entre los países miembros de la Unión, así como dotarse de los medios de coerción que se precisan cuando se muestran insuficientes los mecanismos y medios pacíficos para concertar los intereses entre Estados en las relaciones internacionales.

Si bien los mecanismos de toma de decisiones en la Unión Europea en materia de Política Exterior y de Seguridad muestran carencias importantes que se traducen en lentitud, dificultades para alcanzar consensos y falta de eficacia (como se ha podido ver en repetidas ocasiones), en este artículo me voy a centrar en un aspecto más particular, en concreto, a analizar si los europeos realmente disponemos de una política coordinada de obtención de capacidades y de una industria con los activos apropiados para realizar los suministros, de forma que se tengan capacidades autónomas –es decir, sin necesidad de disponer de apoyos fuera de la UE para realizar misiones–, en particular en situaciones de crisis y conflicto armado.

Pues bien, a las cuestiones planteadas en el párrafo anterior hay que responder de forma negativa, si bien con las matizaciones que describimos a continuación.

Aunque los europeos elaboraron en 2001 un plan de capacidades (o ECAP en inglés) y en 2008 un plan de desarrollo de capacidades (CDP), un análisis rápido de su materialización muestra el lento avance en esta materia. Las aportaciones de los Estados son lentas y las iniciativas para proporcionar capacidades de forma conjunta son relativamente pocas,mientras que los plazos fijados para su materialización muestran un carácter laxo.

Por otra parte, cuando se analizan las compras de material militar de los estados miembros de la Unión Europea se observa que, aparte de preferencias nacionales, determinadas compras, claves para la obtención de capacidades, se realizan muchas veces fuera del marco de la Unión Europea, principalmente en Estados Unidos, pero también de otros Estados, como es el caso de Israel. Estas compras, muchas veces fruto de necesidades perentorias de las Fuerzas Armadas, son el resultado de propuestas industriales, no europeas, capaces de ofrecer prestaciones superiores o un precio más atractivo.

Es verdad que las actividades de investigación y desarrollo podrían reducir este tipo de compras, pero en esta materia también se pueden observar problemas. Por una parte, la complejidad de ciertos desarrollos recomienda la creación de programas internacionales, pero según la propia Agencia la colaboración de los europeos en materia de I+D es pequeña, predominando muchas veces varios programas nacionales con un objetivo similar, lo que da lugar a una excesiva congestión de la innovación en ciertas áreas, como por ejemplo los aviones no tripulados o la ciberseguridad, mientras que en otras áreas, posiblemente de interés para muchos Estados miembros, el I+D es relativamente escaso.

Un examen de la base industrial europea pone de relieve también otros problemas. En primer lugar, la industria está concentrada en las naciones más avanzadas (Reino Unido, Francia, Alemania e Italia) teniendo el resto de las naciones un papel relativamente menor. Este hecho se deriva de las diferencias, en términos absolutos, del presupuesto que estos Estados dedican a la defensa, lo que ha creado con el tiempo una industria más avanzada, más desarrollada y más competitiva en los mismos. En este marco, persisten actitudes de protección a ultranza de la industria nacional por parte de los Estados Miembros. Estas actitudes, aunque comprensibles en particular en los Estados menos avanzados, tienden a fragmentar el mercado de la defensa (reduciendo la competencia empresarial), a desaprovechar economías de escala y a impedir un tamaño industrial con el que se pueda hacer frente adecuadamente a las avanzadas prestaciones y a la complejidad de los desarrollos que actualmente requieren las capacidades militares. En definitiva, esta protección favorece un marco más adverso para la obtención de capacidades.

Un examen de la voluntad política de las naciones en esta materia, usando como indicador los presupuestos de defensa y las cifras dedicadas a las actividades de I+D, así como la adquisición de medios y equipos para la defensa, nos ilustra sobre otros problemas. Estas cifras son extraordinariamente inferiores cuando se comparan con las que, en términos absolutos, dedica Estados Unidos a dotarse de capacidades militares. Además esta abismal diferencia muestra un patrón de comportamiento relativamente estable a lo largo de muchos años, donde no se observa ninguna tendencia a su disminución. Retener la base tecnológica, a través de la innovación, con estos recursos económicos, resulta verdaderamente heroico para la industria. Esto es particularmente cierto cuando se producen innovaciones radicales que dejan obsoleta las capacidades actuales de la industria europea.

Si bien se insiste con frecuencia en que los males de la defensa en Europa (y de España) proceden fundamentalmente de unos presupuestos de defensa inadecuados para obtener las capacidades militares que requiere su política exterior y de seguridad, todo sugiere que se trata de un problema más complejo que requiere de soluciones de mayor calado y transcendencia. Así por ejemplo, cuando se examinan los mecanismos institucionales para concertar las capacidades de los países miembros en materia de defensa, se observan limitaciones relevantes. Mientras que el comportamiento de los estados miembros en estas instituciones suele estar profundamente subordinado a las preferencias, prioridades e intereses nacionales, lo que constituye un pesado lastre para lograr mayores y más rápidos avances. Además, la defensa de la base industrial nacional tiende a restringir los suministros a la industria doméstica, algo que, como hemos visto, no suele tener un efecto positivo sobre la eficiencia y la eficacia.

En este marco parece evidente la necesidad de encontrar soluciones de mayor alcance para escapar de la trampa actual. La coordinación de la demanda de capacidades requiere una visión de la defensa más europea. Esto hace necesario modificarprioridades, dotando de mayorpeso a las capacidades y los programas europeos en esta materia, frente a los proyectos y las consideraciones nacionales. La planificación de la obtención de dichas capacidades, a nivel europea, debería dar como resultado una pléyade deprogramas internacionales de adquisición, tipo Eurofighter y A400M, para los equipos y sistemas de los tres ejércitos. Esto requeriría de instituciones europeas reforzadas,con más medios y recursos, que les permitiera desempeñar un mayor papel en la consecución de los objetivos europeos en esta materia y menos sensibles a presiones nacionales poco justificadas. En este sentido, iniciativas como la OCCAR o la acción preparatoria en materia de defensa prevista dentro del programa de investigación e innovación Horizonte 2020 de la UE, o la propia EDA, son líneas de acción que, aunque tímidas, apuntan en la dirección correcta. Por otra parte, sería necesaria una reorganización de la base industrial de la defensa europea que preservelos activos más eficientes. Esta espinosa cuestión posiblemente sea más fácil de lograr a través del lanzamiento de programas de adquisición europeos en los que puedan licitar consorcios industriales formados por empresas de sus estados miembros, dejando que la competencia abierta vaya eligiendola estructura industrialque resultemás apropiada. Materializar algunas de estas ideas no parece, sin embargo, fácil.

Indudablemente este breve artículo solo ha podido poner de manifiesto alguno de los problemas para lograr la autonomía estratégica que muchos europeos sinceramente desean. Disponer de dicha autonomía es un elemento clave para poder contribuir, sin trabas, a la provisión de seguridad en el mundo.Su solución, sobre la que solo hemos podido divagar y presentaralgunas pinceladas, requiere, no obstante, de importantes esfuerzos por parte de las fuerzas armadas, la industria y la sociedad en general.Aunque en el horizonte no se vislumbran cambios relevantes en el corto plazo, ciertamente, la inacción o el mantenimiento de las actitudes actuales solo puede conducir a una Europa con una escasa autonomía estratégica.