Retos de futuro para la Defensa: un análisis

Analizar correctamente una situación es fundamental para definir soluciones adecuadas a los problemas planteados. Los errores en los análisis conducen a planteamientos erróneos y éstos a soluciones equivocadas. Definir los problemas y analizarlos correctamente debe ser el punto de partida para las propuestas de futuro de una política de defensa para la próxima legislatura.

Desde el principio de la recuperación de la democracia ha existido un consenso básico, con algún momento crítico, sobre los elementos fundamentales de la política de defensa que España debía seguir: el compromiso con el sistema de defensa occidental expresado en la OTAN y la PCSD europea; la participación en operaciones internacionales para mantener la paz y la estabilidad, especialmente en las zonas donde se jugaba nuestra seguridad y defensa y nuestros intereses, como muestra también de nuestra condición de aliado fiable y corresponsable; la permanente transformación de nuestras Fuerzas Armadas para adaptarse a los nuevos escenarios de seguridad, lo que se ha traducido en los procesos de plena profesionalización y modernización; la adquisición, en este proceso de modernización, de las capacidades modernas a través de los procesos de adquisición de los llamados Planes Especiales de Armamento (que han tenido continuidad en los diversos gobiernos); el desarrollo y la profundización de la acción conjunta expresada también en el papel del Estado Mayor de la Defensa (EMAD) y del JEMAD y la reestructuración orgánica de nuestras Fuerzas Armadas; y un permanente proceso de actualización de la gestión de los recursos existentes para garantizar la máxima eficiencia y eficacia posibles.

En esta legislatura, que estamos acabando, esto se ha traducido en diversas iniciativas, entre las cuales habría que señalarlas siguientes como las más significativas:

1º. Buscar soluciones, en un entorno de dificultades financieras, a la financiación de los PEA’s existentes y poner las bases para un ‘nuevo ciclo inversor’ para dotar de las capacidades adecuadas a los nuevos entornos de seguridad.

2º. Modificar los procesos de adquisición y gestión de los sistemas de armas, pasando de un modelo de “decisión centralizada y ejecución descentralizada” a uno de “decisión y ejecución centralizadas” que ha generado cambios en la DGAM.

3º. Potenciar la organización y el funcionamiento de la acción conjunta en las operaciones en el exterior, que ha culminado con una reorganización del EMAD y del Mando de Operaciones y en las funciones del JEMAD.

4º. Gestionar el desarrollo de la Ley de la Carrera Militar, especialmente en los aspectos relacionados con la enseñanza militar y la problemática generada por la aplicación de las disposiciones transitorias de dicha ley, concretamente a través de un proceso parlamentario en una subcomisión específica, cuyas conclusiones se tradujeron en la correspondiente ley.

5º. La priorización de las capacidades de inteligencia militar, ciberdefensa y operaciones especiales.

6º. La asunción de mayores compromisos en el ámbito de la OTAN y también de las políticas europeas de la UE o bilaterales, especialmente con Francia en el marco geográfico del Sahel.

7º. La priorización de las políticas de seguridad y defensa dirigidas a aquellas áreas geográficas que inciden más directamente en nuestra seguridad e intereses: Mediterráneo, Mahgreb y Sahel.

8º. La defensa y consolidación de nuestra Base Tecnológica e Industrial en el marco de las iniciativas europeas, de la Comisión o del Consejo, para un mercado único europeo de la defensa.

Sobre la valoración de la corrección y gestión de estas políticas cada uno es libre de enjuiciarlas como crea más conveniente. No es éste el objetivo de este artículo.

Sí que lo es analizar los problemas que se plantean de cara a las políticas a desarrollar en la próxima legislatura, problemas que pueden tener diferentes soluciones según las distintas opciones. Creo que pueden señalarse algunos ámbitos fundamentales:

1º. Retos relacionados con la financiación.

2º. Retos relacionados con el modelo de Fuerzas Armadas.

3º. Retos relacionados con la gestión de la adquisición y el sostenimiento de las capacidades y sus sistemas de armas.

4º. Retos relacionados con la organización y el funcionamiento de la acción conjunta.

5º. Retos relacionados con la gestión de personal y, especialmente, con el sistema de enseñanza militar.

Tampoco es nuestro objetivo proponer soluciones, sino indicar algunos elementos que pueden permitir un análisis correcto de los problemas.

1º. Como decía Napoleón, para ganar una guerra hacen falta tres cosas: “Dinero, dinero y dinero”. Es una expresión significativa y realista, aunque pueda ser exagerada. Con mucho dinero y sin militares capacitados o sin capacidades tecnológicas o sin respaldo social es difícil dar solución a los retos que se planteen para garantizar una Defensa adecuada. También es cierto que los recursos económicos necesarios para ello dependen del nivel de ambición nacional de la sociedad y de sus dirigentes, así como de su conciencia y grado de compromiso. Pero sin financiación no hay opciones.

La financiación debe ser suficiente, sostenible y previsible para poder planificar y programar. Pero no debemos confundir los instrumentos y la forma de gestionar los recursos con los propios recursos. Se pueden utilizar diversos instrumentos: una Ley Programa, una Ley de Dotaciones, la aplicación correcta del sistema de presupuestación PPBES… Pero en alguna fase del desarrollo es necesario colocar el dinero necesario. Así que es necesario definir claramente nuestro compromiso de esfuerzo económico en el marco de los compromisos definidos en la OTAN y en la PCSD.

En este marco especial importancia tiene la financiación del nuevo ciclo inversor, sea cual sea su contenido y prioridades. El sistema de prefinanciación por el Ministerio de Industria, con cargo al capítulo octavo y a la función de I+D+i, tiene sus ventajas e inconvenientes. Ha servido para consolidar mínimamente nuestro tejido tecnológico e industrial y con ello se ha apoyado (indirectamente) al sistema de Defensa. Pero se halla íntimamente vinculado a la evolución del capítulo sexto del presupuesto de la sección 14 (Ministerio de Defensa) y al conjunto de este presupuesto. De momento, en mi opinión, nadie ha propuesto un sistema alternativo, pero hay que analizarlo a fondo.

Tampoco debemos confundir lo esencial, la dotación necesaria, con el procedimiento presupuestario para evitar un debate importante pero más formalista que de contenido (cuánto dedicamos a la modernización). Sí es cierto que su consignación ya en el presupuesto inicial permite una mejor gestión.

En este sentido la inclusión de mayores cantidades en las partidas iniciales (aun manteniendo su carácter de ampliables) para financiar las operaciones en el exterior evitaría algunos problemas de gestión actuales.

Todo ello nos lleva a indicar que en el debate sobre lo que gastamos en defensa, su suficiencia o insuficiencia, deberíamos utilizar con cuidado los conceptos: no confundir el presupuesto inicial con el presupuesto ejecutado, tener en cuenta el presupuesto consolidado, precisar si hablamos en términos OTAN o SIPRI o en términos de presupuesto. Ello permitiría negociar mejor el consenso político, pero también (si se me permite la expresión) el consenso con Hacienda. Para ello debemos diferenciar los objetivos reales de los problemas de gestión, como la imputación a déficit o a deuda, a déficit presupuestario o a contabilidad nacional.

2º. Se repite que los gastos de personal (capítulo 1 de los presupuestos) consumen más del 75 % del gasto de defensa. Esto es cierto en relación con el presupuesto inicial, pero no con el ejecutado (el gasto real a final de año), en el que representa entre un 50 y un 55%. Si sólo nos fijamos en la afirmación inicial, una conclusión podría ser que tenemos unas Fuerzas Armadas sobredimensionadas y que hay que reducir el personal. Es posible que sea así, pero no como conclusión de lo que supone el gasto de personal. Es cierto que en muchos países este debate está abierto, incluso en Estados Unidos, donde ha sido uno de los debates del presupuesto para 2016, a pesar de que su gasto en personal no llega al 40%, en el marco de un proceso a largo plazo de mayor robotización de las capacidades. Para analizarlo correctamente habrá que tener en cuenta una perspectiva cualitativa y no únicamente cuantitativa. Utilizar el concepto de Fuerza Total, que tiene en cuenta el número de militares, reservistas, civiles y personal de empresas de externalización. Esto nos dará una idea de los recursos existentes y habrá que analizar si la relación entre todo este personal es adecuada, considerar la tasa de encuadramiento y la definición de suboficial o de cuadro de mando teniendo presentes las experiencias de países que llevan más tiempo profesionalizadas, si funciones que realizan militares podrían ser ejercidas por personal civil cualificado.

Estas consideraciones, unidas al nivel de ambición, a las misiones atribuidas y a la orgánica de las Fuerzas Armadas, son las que nos permitirán definir la dimensión necesaria y posible en un marco de modelo de Fuerzas Armadas.

3º. Como decíamos, en este ámbito se ha producido un cambio profundo de modelo que ha comportado la reorganización de la DGAM, su forma de funcionamiento y los recursos humanos procedentes de los Cuarteles Generales. Un cambio tal no es fácil, genera incluso tensiones y agravios comparativos; requiere un liderazgo político y militar claro y decidido. No será de extrañar que al inicio de legislatura se abra un debate sobre el modelo. Habrá que definir claramente lo que se quiere, lo que es más eficaz y eficiente, y separar los intereses legítimos de otras consideraciones.

Si el modelo sigue adelante habrá que garantizar que su implementación de personal no sufre, que se forma adecuadamente al personal que debe gestionar cada programa y una relación adecuada entre el gestor del programa y quien vaya a utilizar los sistemas.

Y en última instancia habrá que analizar si la creación de una Agencia añade ventajas al modelo actualmente definido, sus costes y posibles ahorros, la mejor gestión de la adquisición y el mantenimiento, etc.

4º En esta legislatura se han dado pasos importantes en la implementación de la acción conjunta, pasos que se iniciaron básicamente en la ley de 1984 y que se han desarrollado paulatinamente. La experiencia de otros países nos enseña que este proceso, especialmente en sus consecuencias orgánicas, no es nada fácil. Definir claramente la relación de lo conjunto con lo específico no es nada fácil y acostumbra a generar tensiones. Se han concentrado funciones en el EMAD y en el MOPS y se ha definido claramente una única línea de mando de las operaciones con clarificación de sus niveles. Esto produce movimientos de personal y, en este caso, incluso de ubicaciones físicas.

Habrá que consolidar este proceso y seguramente profundizar aún más en él. En este sentido habrá que analizar la doble estructura definida en nuestro modelo: una estructura para preparar la Fuerza y una estructura para utilizarla. Y podemos plantearnos si no supondría mejoras una estructura integrada con un único mando militar, dotando al JEMAD de la dirección de todos los instrumentos (preparatorios y de uso) que garantizan la adecuada preparación y ejecución de las misiones y operaciones.

Y habrá que avanzar en el concepto de lo integral (en el marco de los trabajos que se realizan en la OTAN y en la PCSD), para ir definiendo el papel de las capacidades no militares y su coordinación con ellas en el marco de la Seguridad. Ello conllevará el necesario desarrollo orgánico, funcional y doctrinal de la recién aprobada Ley de Seguridad Nacional y del Sistema Nacional de Seguridad, aún en proceso de consolidación y que deberá superar con seguridad gran cantidad de retos.

5º. Existe a veces una tendencia a querer evaluar resultados de nuevos sistemas antes de que se hayan implementado totalmente. Es evidente que cualquier ley de personal militar pretende adecuarse a nuevas situaciones para resolver problemas detectados, pero también que, muchas veces, al tiempo que se solucionan problemas existentes, surgen otros imprevistos.

En esta legislatura podrán irse evaluando los resultados del nuevo sistema de enseñanza militar e introducir siempre que sea necesario las correspondientes adaptaciones. En estos años se ha implementado la enseñanza de formación y se ha empezado a definir y adaptar la enseñanza de perfeccionamiento y de altos estudios. Acabar su definición y aplicación es un gran reto de esta legislatura, que requerirá gran atención de los responsables políticos y de los militares. La enseñanza para tener los mejores militares para los exigentes y complejos retos de los nuevos escenarios es fundamental para unas Fuerzas Armadas eficaces en el cumplimiento de sus misiones.

La enseñanza militar requiere de recursos humanos y materiales suficientes y adecuados. La lógica tendencia del militar a lo operativo requiere incentivar la dedicación a la enseñanza de los mejores y con más experiencia, tanto en la situación de activo como de reserva, sin olvidar contar con el personal civil necesario.

Tampoco se deberá olvidar el tema de la reserva. Sin dotación de recursos suficientes, sin mecanismos de encuadramiento ágiles, sin la cooperación de las empresas, sin la comprensión social no puede funcionar un verdadero sistema de reserva. Para ello es necesario dotar de recursos y desarrollar los aspectos apuntados en la Ley de Seguridad Nacional que inciden en el sistema. También en esta legislatura empezará a tener incidencia, orgánica y financiera, la creciente aparición de los reservistas de especial disponibilidad definidos en la ley.

Son estos algunos elementos de reflexión no exhaustivos y deberían desarrollarse otros, como los relacionados con la política de operaciones en el exterior y los compromisos con las organizaciones internacionales (especialmente con el nuevo escenario que empieza a dibujarse tras los atentados de París); la definición y aplicación de una política industrial de defensa y sus implicaciones para la Base Tecnológica e Industrial para la Defensa en el ámbito nacional, europeo o internacional; las políticas dirigidas a crear, extender y profundizar una conciencia y una cultura de seguridad y defensa en una sociedad democrática en el marco de los riesgos y amenazas en los nuevos escenarios que se abren; las posibles adaptaciones a los cambios en la Estrategia de Seguridad Nacional, su desarrollo en el ámbito de la defensa a través de una revisión estratégica de la defensa o de una estrategia de defensa nacional y de una estrategia militar; y otros aspectos que se podrían señalar y que van a suponer nuevos retos para la política de defensa. Pero en este artículo nos contentamos con lo que hemos desarrollado.