​¿Es apropiada una política de promoción de campeones nacionales en defensa?

Los campeones nacionales son empresas que, aunque son técnicamente negocios privados, la política gubernamental les otorga una posición dominante en la economía. El objetivo es que estas grandes organizaciones no solo busquen el beneficio, sino que también avancen en los intereses nacionales como, por ejemplo, disponer de determinadas capacidades productivas, dominar ciertas tecnologías o crear empleo en una región específica. Esta política, practicada por muchos gobiernos, en sectores considerados estratégicos como el de defensa, dota a estas firmas de una [para algunos inmerecida] ventaja al reducir o limitar la competencia en ese sector. En efecto, se trata de una política que promueve el nacionalismo o patriotismo económico y una supremacía contraria al libre mercado, es decir, irreconciliable con la economía liberal tal y como la definió Adam Smith. Francia utilizó esta política, especialmente durante la Presidencia de Charles de Gaulle, que fue conocida con el nombre de “dirigisme”.

Esta política se puede materializar en la concesión de subsidios y ayudas económicas a las empresas como ayudas al desarrollo o la exportación; la limitación de la competencia de empresas extranjeras, la imposición de tarifas aduaneras a las importaciones, o la limitación para comprar acciones en estas empresas.

Algunos autores piensan que esta política es innecesaria para la economía, otros que la intervención estatal solo sirve para crear firmas grandes e ineficientes, mientras que otros opinan que, dado que estas políticas favorecen los intereses nacionales frente a los foráneos, es necesario su regulación transnacional. Por último, algunos argumentan que el mundo estaría mejor si las políticas industriales nacionales promovieran únicamente aquellas firmas que aumenten la productividad y desencadenen el crecimiento económico mundial.

Este articulo analiza las razones a favor o en contra de esta política, información que puede ser útil a la hora de establecer políticas concretas en esta materia, de forma que aquellos que deban decidir puedan hacerlo con fundamento, evitando medidas inapropiadas.

Razones a favor

La principal razón económica es desplazar los beneficios de las empresas extranjeras a las locales. Para lograrlo, se argumenta que es necesario proteger a una industria que está en su “infancia” frente a los productos de naciones más avanzadas para poder sustituirlos o competir con ellos. De esta forma se capturan las economías de escala, gama y aprendizaje que conlleva una nueva actividad productiva.

Estas ayudas pueden ser especialmente útiles para alcanzar una buena competitividad en el mercado internacional y generar efectos positivos sobre la riqueza y el bienestar nacional como mayor empleo, mayores ventas o una mejora de la balanza de pagos. En algunos casos, el conocimiento y las tecnologías desarrolladas pueden producir incluso efectos de desbordamiento sobre otros sectores económicos.

Estas ayudas pueden ser particularmente necesarias cuando la industria está lejos de la frontera tecnológica, pues, en estos casos, las barreras de entrada al mercado pueden ser considerables, aunque parece también aconsejable limitarlas por un tiempo o a determinados nichos industriales considerados clave.

Otra razón, más en el campo de la política que de la economía, es favorecer estos campeones para garantizar el suministro de determinados bienes y servicios considerados estratégicos, como los de defensa. La preferencia, en estos casos, de grandes empresas tiene sentido debido a la necesaria estabilidad de los activos industriales que precisa dicha garantía y el importante riesgo que supondría tener que confiar su suministro a empresas extranjeras.

Razones en contra

La primera razón es que la elección de los campeones es una decisión gubernamental de carácter discrecional, lo que puede favorecer la selección de ganadores y perdedores motivada por intereses creados que no responden necesariamente a motivos de eficiencia económica. Así, por ejemplo, se puede financiar campeones con capacidades obsoletas y reducir, así, sus incentivos para investigar, innovar o reubicar sus activos en actividades más provechosas. De esta forma se prolonga artificialmente la vida de una industria básicamente anticuada.

La segunda razón es la reducción o supresión de la competencia. Los campeones nacionales carecen de competidores, lo que reduce los incentivos que tiene para innovar, ser eficiente o acelerar la entrada en producción de sus desarrollos. Si las ayudas son limitadas y solo permiten financiar una empresa, esto favorece una posición de monopolio o de dominio del mercado, lo que puede llevar a aumentar el precio de sus productos o servicios. Igualmente, esta política puede reducir las cantidades disponibles para otras empresas de menor tamaño, pequeñas empresas e instituciones de investigación que, aunque especialmente innovadoras, en particular en tecnologías disruptivas, suelen tener grandes dificultades para obtener fondos, impidiendo que maduren y retrasando, en el largo plazo, un amplio crecimiento económico.

En este contexto, los gestores de estas empresas pueden mostrar más interés en el “cabildeo” -es decir, en la obtención de rentas, en forma de diversos tipos de ayuda que aumenten su poder, influencia y riqueza- que en favorecer la innovación interna, nuevas formas de trabajar y en aplicar eficazmente los fondos recibidos para mantener la competitividad en el mercado nacional o internacional, lo que puede traducirse en un nivel de eficiencia e innovación inferior. En estos casos, las posibilidades de que la empresa compita con éxito en el mercado internacional son menores.

La tercera razón es el coste económico de ese trato preferencial recibido por estos campeones. Su coste puede no traducirse en beneficios especiales para los ciudadanos, si los nuevos productos desarrollados no ofrecen sustanciales ventajas, en términos de prestaciones y costes, respecto a otros productos del mercado. Mientras que la presión de la industria sobre la Administración para aplicar esta política puede ser alta, la capacidad de los ciudadanos para cuestionar esta política, cuando muestra su ineficacia, puede ser más limitadas. Además, en un marco donde no existe una coordinación internacional sobre estas ayudas, todos los gobiernos tenderán a financiarán sus industrias, mucha de la cuales fallarán en emerger como campeones globales.

Ejemplos donde esta política ha fallado, como los intentos de retar a IBM en el innovador mercado de ordenadores por la empresa ICL inglesa, la Bull francesa o la Olivetti italiana en la década de los 70, son abundantes. Otro proyecto, como el avión “Concorde”, a pesar de su elevado coste, no tuvo viabilidad comercial.

Análisis

La descripción anterior hace patente que es difícil hacer un caso general en favor de una política que promueva campeones nacionales, por razones puramente económicas, siendo necesario considerar otras razones de naturaleza diferente, pero que están en sintonía con los intereses nacionales.

Esta política ha sido usada extensivamente por muchos Estados Miembro de la UE, entre los que hay que citar España. Se trata de una política carente de regulación internacional ya que los gastos de defensa no están no forman parte de las normas de la Organización Mundial del Comercio o del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europeo. Esto hace que la política de fomento de estos campeones tenga que competir con la política de otras naciones, las cuales dedican un mayor presupuesto para este fin, lo que pone en peligro el éxito de las políticas nacionales. La Unión Europea, en la práctica, promueve campeones a escala europea, a través de su política industrial y sus programas, siendo quizá el caso más conocido el de Airbus. Estas ayudas están abiertas a todos los Estados Miembro y tienen un considerable valor. Sin embargo, las limitaciones de esta política son patentes, si observamos que Europa ha perdido capacidades industriales en las últimas décadas frente a naciones como China. Es decir, esta política es insuficiente y debe de acompañarse de políticas complementarias para tener éxito.

La promoción de campeones nacionales viene de alguna forma recogida en nuestra reciente Estrategia Industrial de Defensa, cuando se habla de promover empresas tractoras sobre las que se pueda formar la cadena de empresas que realice el suministro de los bienes que precisa nuestra defensa. Sin embargo, no hay una mención específica a esta política, a sus objetivos o su forma de materializarla en la práctica, lo que otorga a esta política un nivel elevado de fluidez. En este sentido, hay algunas propuestas informales para crear un único campeón nacional que agrupe al sector al estilo de BAE en el Reino Unido. Aunque un mayor tamaño del campeón puede aportar ventajas, hay que tener en cuenta que el tamaño puede generar deseconomías de escala que pueden desaconsejar esta opción al ir en contra de clientes y accionistas como señala el economista Oliver Williamson.

Conclusión

Aunque la intervención del Estado puede ser necesaria en determinadas circunstancias cuando el mecanismo de mercado falla, las ventajas de la competitividad son también especialmente apropiadas para dinamizar la economía y promover una buena asignación de recursos, la innovación y el progreso. Esto hace necesario calibrar con especial cuidado las políticas gubernamentales en los sectores económicos.

En este sentido, sería conveniente establecer una política en esta materia que permitiera determinar con claridad su alcance, los objetivos a obtener y las inversiones necesarias para su apoyo, de forma que se pudieran analizar las posibles alternativas y elegir la más adecuada, en un contexto de debate social amplio que permitiera elegir aquellas opciones, valoradas objetivamente, que cuenten con un amplio consenso. Además, esta política requeriría de un análisis periódico para determinar su grado de éxito y, en su caso, realizar los cambios y modificaciones necesarios.