La difícil situación de la industria ante la falta de acuerdos de Estado

En este trabajo quiero abordar como se podría eliminar gran parte de la mal llamada deuda de defensa. Y, además, hacerlo cumpliendo con los requisitos y normas de la UE. Para ello, quiero primero dar al lector una visión de la situación actual y de cómo se llegó a ella.

El Tribunal Constitucional, en sentencia del pasado 7 de julio, ha rechazado la utilización por el Gobierno del decreto ley para aprobar unos créditos extraordinarios destinados a financiar los Programas Especiales de Defensa (Peas).

En este caso concreto, se trata del decreto 10/2013, de fecha 01-08-2013, impugnado por el PSOE y otros partidos de izquierda, que destinaba 883,6 millones de euros a la financiación de Programas Especiales. Se indica en la sentencia que por tratarse de un gasto ya previsto debería haberse incluido en el presupuesto de Defensa o en todo caso someterse a aprobación mediante ley. El decreto fue convalidado por el Congreso el 11.09.2013.

La decisión del Tribunal Constitucional de declarar inconstitucional este decreto ley se basa en que no se cumplen las condiciones de situación extraordinaria y urgente que justificarían su aprobación mediante decreto ley. Señala, asimismo, que este proceder se ha convertido en una práctica habitual del Gobierno para realizar anualmente unos pagos que ya estaban previstos y programados. Efectivamente, desde el año 2012 hasta el 2015 se han venido aprobando unos créditos extraordinarios por importe de unos 4.390 millones de euros. En el año actual estaba igualmente previsto presentar un nuevo decreto ley de unos 1.000 millones de euros, lo que no se ha hecho ante la actual situación política de falta de gobierno.

El analista de Defensa, Enrique Navarro, recientemente, en Infodefensa, ha publicado un interesante artículo sobre este tema en el que presenta un documentado resumen de su evolución.

No obstante, dada la importancia del tema, por su gran trascendencia para la industria civil y de defensa, y para las Fuerzas Armadas, así como el general desconocimiento que tiene la opinión pública sobre el mismo me anima a presentar algunas consideraciones al respecto.

La difícil, incluso crítica, situación actual de las cuentas del Ministerio de Defensa se debe a la falta de una financiación adecuada para atender las mínimas necesidades de nuestra defensa; unida a la falta de una necesaria cultura de defensa a todos los niveles de la sociedad española. Tenemos un muy buen material, que se viene modernizando, que nos está costando muchísimo dinero y que se está deteriorando por falta de uso por no haber dinero para su mantenimiento. Es realmente lamentable.

Respecto a la insuficiencia de recursos es interesante considerar cual ha sido la evolución del presupuesto de Defensa desde que se implantó la democracia. En 1975, año en que comienza el reinado de Juan Carlos I, la asignación presupuestaria, actualizada, en valor euros de 2015, era de unos 7.791 millones de euros, que fue incrementándose hasta los 11.788 millones de 1989 durante el Gobierno socialista de Felipe González. Posteriormente, se ha ido progresivamente reduciendo, hasta los 5.768 millones de 2015 con Mariano Rajoy.

Para ponerlo en perspectiva, tenemos que entre los años 1975 y 2015, en valor real, el PIB se multiplicó por 2,09, el Presupuesto del Estado lo hizo por 5,2, la renta per cápita aumento casi el 62%, pero el Presupuesto de Defensa se redujo el 26%. Las Fuerzas Armadas, como consecuencia de la supresión del servicio militar obligatorio, disminuyeron notablemente hasta un nivel de unos 122.000 efectivos.

En los 40 años que estamos considerando, tenemos que distinguir distintos periodos. El primero, entre 1975 y 1989, en el que el presupuesto de defensa se incrementó un 51%, pasando de 7.791 a 11.788 millones de euros. Estos fueron los años de la década de los ochenta en que gobernó Felipe González, con Narcis Serra como ministro de Defensa y Eduardo Serra como secretario de Estado. Fueron los únicos años en los que el presupuesto de defensa superó el nivel del 2% del PIB que preconiza la OTAN. Con el soporte de la ley de Dotaciones 44/1982, se desarrolló un amplio programa de modernización, que se materializó con la adquisición en Estados Unidos de los aviones F18 y Harrier, los helicópteros Chinook, los equipos del portaaeronaves Príncipe de Asturias y de las fragatas Santa Maria, etc. por un importe de unos 9.000 millones de dólares.

Las importantes contraprestaciones que se obtuvieron por la compra de los F18 promovieron una importante transferencia de tecnología, que impulsó notablemente el desarrollo de la industria aeronáutica y electrónica nacional; tanto civil como militar. Especial relevancia tuvo el poder comenzar a fabricar estructuras aeronáuticas de fibra de carbono. Con ello, España se ha convertido en líder mundial en esa tecnología y su fabricación ahora se utiliza en los aviones civiles de Airbus.

Desde el año 1990 se inicia un descenso continuado del importe de las asignaciones anuales del presupuesto de Defensa. A partir de 1997, cuando el presupuesto desciende por debajo del 1% del PIB, conscientes tanto los gobiernos del partido socialista como del popular de la insuficiencia de los recursos presupuestarios asignados a defensa, procedieron a incrementarlos con otros créditos adicionales por operaciones de paz, por la venta de terrenos o inmuebles, o bien mediante los créditos concedidos por el Ministerio de Industria para financiar los nuevos programas de modernización, conocidos como programas especiales - Peas.

En algunos años el Tribunal de Cuentas, en su informe anual, señaló que no resultaba procedente el que se hiciera figurar en presupuesto sólo una pequeña cantidad simbólica para operaciones de paz y que luego, mediante ampliaciones de crédito, se le destinaran importantes cantidades para atenderlas. Que al convertirse estas operaciones en algo habitual deberían cifrarse en el presupuesto anual el oportuno crédito.

Hay que señalar que entre los años 2008 y 2015, como consecuencia de la crisis, el Presupuesto de Defensa ha disminuido un 36%, en tanto el del Estado aumentó el 33%, y el PIB se redujo el 5%.

Si consideramos las estadísticas que anualmente publica la OTAN, podemos comprobar que económicamente, en PIB per cápita, España se ha situado en la media europea, con el 95% de la misma. Si bien en el aspecto militar, gasto en defensa respecto al PIB, solamente se alcanza el 53%. El ciudadano español, individualmente, contribuye a la defensa sólo con el 51% de lo que aporta el ciudadano europeo medio. En el gasto por soldado, el español alcanza sólo a recibir el 65 % de la media europea. Es de destacar que en estas estadísticas hay muchos países que son del centro y del este de Europa que antes estaban en el pacto de Varsovia. Comparativamente, siendo mucho menos ricos, gastan mucho más en defensa. Lo hacen a costa de sus gastos sociales, sanitarios, etc.

En el ámbito internacional, España, por su PIB, se coloca en el puesto 13, si bien en el año 2008 había ocupado el 8. En gasto en defensa ocupa el 18, anteriormente había ocupado el 15. Pero si consideramos cual es su esfuerzo en defensa, el gasto en relación con su PIB, se encuentra en el puesto 112 del mundo. Resulta evidente la poca importancia que se presta a la defensa en comparación con los demás países.

Es indudable que toda actividad económica requiere de una garantía de seguridad para poder prosperar. En el caso de España, actividades como el turismo y la construcción en la costa, que resultan muy importantes para nuestra economía, precisan que los turistas puedan venir con total tranquilidad o se irán a otros sitios. Precisamente en estos últimos años la inestabilidad y revueltas en los países del norte de África nos han beneficiado.

Los continuados recortes presupuestarios de los últimos años han situado a las Fuerzas Armadas bajo mínimos. Salvo aquellas unidades que están implicadas en operaciones de paz, que reciben una atención especial, el resto de las unidades militares no pueden asegurar su operatividad por falta de recursos.

Nos encontramos con la contradicción de que en tanto la opinión pública valora muy bien a las Fuerzas Armadas, sitúa al gasto en defensa entre sus últimas prioridades. Cuando un país viene disfrutando de un largo periodo de paz, la población considera esta situación como normal y estima que no se precisa de un ejército para salvaguardarla. Se piensa que las guerras y los conflictos se vienen produciendo lejos de nuestras fronteras y que no nos afectan. Hay un gran desconocimiento en esta materia y se olvida las enseñanzas de la historia pasada y reciente: la disuasión es necesaria; después ya es tarde para remediarlo. Los romanos ya decían que si quieres la paz, prepárate para la guerra.

Es un hecho, reconocido pero no corregido, que en España tanto la ciudadanía como los políticos carecen de una adecuada formación en temas de defensa. Esto no ocurre en los demás países europeos. Los gobiernos no precisan mentalizar a la opinión pública, ni justificar el gasto en defensa. Los ciudadanos son conscientes de que su seguridad y su posicionamiento como país precisa de un adecuado respaldo militar. Francia, en los años sesenta, tuvo que realizar un tremendo esfuerzo para poder disponer de una capacidad atómica, pero era consciente de que si no entraba en el club nuclear no podría recuperar un puesto destacado en el mundo. Finalmente, consiguió disponer de bombas atómicas y de medios para lanzarlas. Asimismo, en Francia, cerca del 80% de la electricidad proviene de centrales nucleares.

En ocasiones se menciona la deuda de defensa como si no formase parte de la deuda del estado, junto con las cifras de los otros ministerios y administraciones públicas, y como si ese ministerio hubiera procedido a efectuar unilateralmente unas compras irresponsables que ponen en peligro la economía del país. Estas adquisiciones fueron aprobadas formalmente en Consejo de Ministros y, por tanto, constituyen un compromiso de gobierno. Igual que el resto de la deuda del estado. Si se estructuraron, de forma que fueran financiadas en parte por anticipos del Ministerio de Industria, fue por decisión del gobierno a propuesta del de Hacienda.

Un aspecto muy importante, en relación con estas adquisiciones, es que las consideraciones que guiaron al gobierno para decidir estos contratos fueron fundamentalmente políticas, económicas, y sociales, que primaron sobre las de índole militar. En el caso del avión de combate EF-2000, 87 aviones por importe de 9.255 millones de euros, o del de transporte A400M, 27 aviones por unos 4.400 millones, había alternativas más económicas, como adquirir aviones F 18 de nuevo modelo, o Hércules, pero eso hubiera sido dar la espalda a Europa y no propiciar la integración de CASA en EADS (actual Airbus), sin lo que no se habría hecho realidad el tener en Sevilla uno de los polos aeronáuticos más importantes de Europa. El impulso que el programa EF-2000 ha dado a la industria aeronáutica y electrónica española ha sido espectacular.

El helicóptero de combate Tigre, 24 unidades por 1.517 millones, se le impuso al Ejército de Tierra. Su preferencia era el Apache, pero este contrato junto con el del NH-90, 45 unidades por 1.260 millones, facilitaron la instalación en Albacete de la tercera planta de Eurocopter. A modo de ejemplo, a aquel helicóptero se le tuvo que modificar las especificaciones del motor, incrementándose la potencia, para que pudiese operar en España por las altas temperaturas y baja densidad del aire.

Ha sido una realidad que los programas especiales han venido a potenciar nuestra industria de defensa y nuestra tecnología de forma muy importante. En el campo aeronáutico ha permitido desarrollar la fibra de carbono. El hecho de que se construyese enteramente en fibra de carbono las alas del EF 2000 resultaba impensable hace unos años; pero los técnicos de CASA lo consiguieron. Integrados en EADS (actual Airbus) tuvieron que encargarse de fabricar en Getafe las alas derechas de todos los aviones EF 2000 y enseñar a los italianos a fabricar el ala izquierda. Igualmente, ha resultado sorprendente la fabricación de grandes estructuras de alas y fuselaje para los grandes aviones civiles de Airbus. El desarrollar la tecnología de repostaje en vuelo, mediante percha rígida, ha sido igualmente un gran logro, siendo numerosos los aviones que se han exportado a distintos países.

La fabricación en España del carro Leopard, 235 unidades por 2.390 millones, resultaba imprescindible para la supervivencia de Santa Bárbara. Económicamente, habría resultado más conveniente adquirir algunos de los carros que el Ejército alemán estaba retirando por finalizarse la guerra fría y que nos hubiesen vendido a muy buen precio.

En el caso de los programas navales, 5 fragatas F100, 2.820 millones, 2 submarinos S80, y otros buques que han venido a mejorar las capacidades de la Armada, fueron impulsados por las reiteradas peticiones de los sindicatos para mitigar la gran crisis de la construcción naval. Por la misma razón, posteriormente, se ha venido aprobando la construcción de los buques de acción marítima BAM. Las necesidades más apremiantes de la Armada no son más buques; lo que necesita es disponer de más créditos para atender al mantenimiento de los buques en servicio. Igualmente, se ha retirado el portaaeronaves Príncipe de Asturias, por falta de unos 300 millones de € para modernizarlo. Una pena. Se recuerda que se vendió uno muy similar a Tailandia siendo España uno de los poquísimos países con esa capacidad.

En el campo de la construcción naval, Navantia ha conseguido en reñidos concursos internacionales exportar fragatas a Noruega y firmar importantes contratos de construcción y cesión de tecnología con Australia. En electrónica, la empresa Indra se convirtió en una de las principales empresas mundiales en equipos y sistemas de control de tráfico aéreo y de aeropuertos.

Hay que recordar que los denominados programas especiales se iniciaron en 1997 con la aprobación por el Consejo de Ministros de la compra de las fragatas F100 y el avión EF200. Estos programas surgieron por la necesidad de modernizar el equipamiento de las FAS, tanto para situarnos al nivel que la OTAN requería y cumplir con los compromisos suscritos en Praga, como para intentar remediar la importante crisis que sufría la industria de defensa. Si bien los contratos fueron firmados en 1997 por un gobierno del partido popular, los compromisos internacionales se habían asumido mucho antes, por gobiernos socialistas, así el MOU del EF2000 se había firmado en 1986 y el acuerdo para fabricar el Leopard se suscribió en 1995. El avión A400M, antes era el programa OTAN denominado FLA al que se había adherido España en 1980.

Los contratos en que se materializaron los programas especiales se subscribieron siguiendo el denominado modelo alemán, que limitaba a 10 años el periodo en que deberían pagarse. Inicialmente fueron sólo 3 contratos por importe de unos 14,000 millones de euros, pero posteriormente se eliminó la limitación de 10 años. Además, se estableció la sistemática de que podían financiarse utilizando créditos sin interés del Ministerio de Industria. Estas facilidades propiciaron que, un tanto irresponsablemente, los posteriores gobiernos aprobaran nuevos contratos, hasta 19, por un importe de unos 27.000 millones de euros. Dejando para futuros gobiernos la responsabilidad de atender a su pago. Situación en la que nos encontramos ahora.

Es evidente que los programas especiales son de un gran interés, no solo para defensa y la industria de defensa. Por afectar al desarrollo tecnológico tanto civil como militar y a la economía en general del país, desbordan el campo de la defensa. Razón por la que en Italia esta clase de programas son financiados enteramente por el Ministerio de Desarrollo Económico. En España esta misma solución podría adoptarse, convirtiendo los pagos realizados, que lo fueron como créditos de Industria, en pagos definitivos. Es un cambio contable. Con ello, la deuda se reduciría en unos 14.500 millones. Esto debería lógicamente ser refrendado mediante ley, pero existen antecedentes de cómo en diferentes ocasiones en el pasado se compensaron deudas de defensa. Hay que tener presente que el esfuerzo económico, el gasto o pago a proveedores, ya fue realizado y que esta solución no conlleva incrementar el gasto público; y que está dentro de lo permitido por la normativa de la UE.

El mayor problema es la voluntad política para realizarlo. Para que se entienda mejor: la industria, es decir, las distintas empresas, cobraron el dinero como anticipo del Ministerio de Industria y, posteriormente, es el Ministerio de Defensa el que paga a las empresas que tienen que devolver lo que le anticiparon desde el Ministerio de Industria. Lo importante es que el pago ya fue realizado. Solamente habría que contabilizar como pagos definitivos lo que fueron anticipos: sólo es una modificación contable.

Es lamentable que cuando en el Parlamento se promueve algún debate sobre la situación del país, ningún político alude a la defensa, cosa que se produce con normalidad en otros países. Como si todo estuviera tan bien que no hubiera nada que comentar; o lo que es peor, que nadie sabe ni le interesa. Claro que en general nuestros políticos son cortoplacistas. Todo lo que se sale de lo inmediato, como pueden ser las próximas elecciones, se ignora. Así nunca se alude a la amenaza de que la deuda púbica alcance el 100% del PIB y siga creciendo, o bien que la población esté envejeciendo tan rápidamente, por la baja natalidad, ignorándose las funestas consecuencias que esto va a tener en el pago de pensiones y el gran incremento del gasto sanitario. Como reflexión final podríamos añadir que, si bien la defensa es una responsabilidad del gobierno requiere la colaboración y participación de todos los ciudadanos. Nuestro futuro, y el de nuestras familias, dependen de ello.