El 2 o la racionalidad económica

Hace un año aproximadamente, durante una reunión el Bruselas en la sede de la OTAN pregunté al oficial que daba la conferencia acerca de la racionalidad económica que pudiera haber detrás de la elección del 2% del gasto en defensa con relación al PIB como gran punto de referencia a alcanzar en los próximos años. Su respuesta no fue exactamente lo que me esperaba, ya que expuso de forma breve que ese era un acuerdo político que no se podía modificar.

Unos meses después, el Secretario General de la OTAN Jens Stoltenberg, en una visita a España incidió en varias ocasiones –y en un mismo acto-, sobre este aspecto en público y con la, entonces Ministra de Defensa Dolores de Cospedal, presente.

Aunque puedan parecer cuestiones anecdóticas personales ambas, subrayan la gran relevancia que, desde la OTAN, se otorga a un porcentaje. Bien es cierto que este número es el resultado de un acuerdo rubricado en el seno de la Alianza, pero cabe preguntarse si responde a una cuestión meramente política, sin que haya una racionalidad económica que lo apoye o, si por el contrario, es el resultado de sesudos estudios económicos que relacionan el esfuerzo en defensa que han de realizar los países con las necesidades defensivas de la Organización y por ende con las capacidades a adquirir, su mantenimiento y el nivel de personal y su formación, los esfuerzos en términos de políticas industriales y la necesidad de un impulso importante a las actividades de I+D.

Después de revisar algunos papeles de la Alianza y el propio acuerdo alcanzado por los países –la Declaración de Gales de 2014-, he de decir que no he encontrado un argumento económico sólido que apoye el 2% de gasto en defensa respecto del PIB, ni el 20% de dicho gasto en inversiones, ni el 2% de dichas inversiones dedicadas a I+D. La cuestión que cabe plantearse sería por qué no el 2,5%, o el 3% o el 1,5%.

Bien es cierto que eso, a estas alturas ya no es relevante, la cuestión es si vamos a cumplir o no dichos acuerdos. Obviamente, en el caso de España la respuesta es un no rotundo.

Sin embargo, al igual que se argumenta que no hay racionalidad económica detrás del famoso 2%, habría que argumentar, desde un punto de vista económico, qué hay detrás de la imposibilidad de cumplir un acuerdo firmado por España.

El primero de los argumentos, tiene que ver con la presión que la UE realiza sobre el déficit público español, a fin de que éste se acerque a cero lo antes posible. Cabría también preguntarse por la racionalidad económica de este punto, pero es suficiente decir que un cierto déficit no es insano para una economía que crece. Sin embargo, esta situación restringe de forma intensa ciertas posibilidades en el caso, tanto del gasto, como de las inversiones, ya que las entregas y recepción de sistemas de armas afecta a la cuantía de dicho déficit, lo cual impone restricciones en la distribución temporal de los gastos. En este mismo sentido, la elevada deuda pública viva que tiene emitida el Estado limita la posibilidad de acudir a ella para financiar este tipo de inversiones.

En segundo lugar, debido a que el indicador básico es el 2% del gasto en defensa con relación al PIB, cuando éste último crece si el gasto en defensa no lo hace en una cuantía superior, aunque aumente, no sirve de mucho ya que el cociente no crecerá, aunque la cuantía absoluta de gasto en defensa si lo haga.

En tercer lugar la presión social no es precisamente un estímulo para que los políticos tomen decisiones de aumento del gasto en defensa. Junto a ello, la percepción de seguridad elevada –un éxito del Estado, pero un hándicap para estimular el gasto en defensa-, es otro limitador importante. El votante mediano, ese que ansían los partidos no da votos y, por lo tanto, los políticos mantienen el perfil bajo en este tema. Esta restricción se agudiza al tener en cuenta las necesidades de corte social que tiene el país.

Cuando se tienen en consideración algunos de estos aspectos y se plantean de manera ordenada se puede construir un conjunto de escenarios que permiten vislumbrar, en el medio y largo plazos, las posibles sendas de evolución del conjunto del gasto en defensa y, por tanto, observar la distancia que hay entre el objetivo del 2% y la situación más probable en la que se encontrará el gasto en defensa. En este sentido, y partiendo de un reciente trabajo[1] la conclusión más clara es que no se alcanzará el objetivo.

Proyección del gasto en defensa en España. En % del PIB.

Fuente: Fonfría (2018)

Obviamente, en función de los escenarios planteados los resultados difieren, lo cual impone la necesidad de ser muy claro con la definición de los mismos. En este caso, los tres escenarios planteados se definen de la siguiente manera:

Un primer escenario conservador, en el cual el gasto en defensa crece a la misma tasa que el PIB menos el crecimiento del gasto social. (Escenario 1). Un segundo escenario en el que el gasto en defensa crece a la misma tasa que el PIB más el incremento por los compromisos internacionales (OTAN y PESCO) y el inicio de un nuevo ciclo inversor, podría denominarse escenario optimista (Escenario 2). Por último, el tercero de los escenarios iguala el crecimiento del gasto en defensa al PIB pero lo eleva por encima de éste en un porcentaje que permite mejorar las inversiones en sistemas de armas, aplicando un crecimiento superior al 2,5% anual en inversiones. Es un escenario intermedio entre los dos anteriores y por este motivo el más probable.

En realidad, ni en el escenario más optimista se llega a alcanzar el famoso 2%, ya que se quedaría en el 1,9%, mientras que en el escenario más probable, se alcanzaría el 1,6% de gasto en defensa sobre el PIB en 2025.

Pero ¿qué ocurriría si se cumpliera el acuerdo y en el año 2024 se alcanzase el 2%? Según algunas estimaciones el PIB español en ese momento sería de 1,35 billones de €, por lo que el 2% de esa cifra se situaría en los 27.000 millones de euros. En este caso surgen otras cuestiones, como: ¿Es necesario un gasto en defensa de esta magnitud para España? Dadas las estructuras de gestión actuales, ¿habría posibilidad de gestionar de forma adecuada esa cuantía? Teniendo en cuenta el gasto actual, el salto sería de unos 17.000 millones de euros en media docena de años, es decir unos 2.800 millones de euros anuales, ¿es creíble? Creo que la respuesta a las tres preguntas es no.

[1] Fonfría, A. (2018) “Proyecciones del gasto en defensa 2040”. Documento de Opinión. Instituto Español de Estudios Estratégicos. Ministerio de Defensa de España.